制度环境、市场条件与农民合作社演进

□肖利华

（广西大学公共管理学院 广西 南宁 530000）

制度环境是指政府颁布的一系列与合作社有关的法律和政策。市场条件是指影响农民组织方式选择的因素。农民合作社的演进与制度环境和市场条件密切相关，是农民在政府逻辑与市场逻辑中不断调适的结果。

以农民合作社受制度环境与市场条件的影响程度为依据，可以将农民合作社发展划分为3 个阶段。中华人民共和国成立至家庭联产承包责任制开端，农民合作社是政府主导推进的结果；实行家庭联产承包责任制至农村税费改革，农民合作社是理性农民自发选择的结果；农村税费改革至今，农民合作社的发展方向是在政府引导、市场主导下拓展“统”的外延，在新型农业双层经营体制基础上构建立体式架构。

1 政府主导：走向集体化

中华人民共和国成立至家庭联产承包责任制开端期间，中国农村地区开展了声势浩荡的土地改革与农业合作化运动，最终诞生了生产资料和经营管理集体化的人民公社。

1951 年，为有效解决贫困农户缺乏农具和役畜等难题，党和国家号召并支持农户组建互助组。互助组只是农户间自愿形成的稳定的互助结对形式，不涉及生产资料的权利变更。

1953 年，以自然村为基础建立初级合作社，以自愿和互利为原则，吸收农民的生产资料，集体享有生产资料的使用权。初级合作社拉开了农村土地集体所有制的序幕，它的成立实际上把农村土地的所有权和经营权分开，实现了农民私有土地的统一管理，具有半社会主义性质。

1956 年，在社会主义改造基本完成的时代背景下，农村设立了以村为单位的高级合作社，其成员从事联合作业。初级合作社演变为高级合作社，取消了农村土地私有制，将农业劳动者转为合作社成员，形成完整意义上的社会主义农民合作社。

1958 年，高级合作社升级为人民公社，地域范围扩大至乡，在经营管理方面以统一和平均为特征，在产品流通方面实行统购统销。

归纳起来，土地从农民私有到集体所有的原因主要有以下方面。首先，是避免贫困农户破产、巩固农村土地改革成果的需要。其次，是对个体农业进行“社会主义改造”、推进社会主义经济制度的需要。再次，是在“以乡育城”的城镇化、工业化背景下，保障城镇粮、棉、油等重要农产品供给和利用工农产品价格剪刀差提取农村资源支持工业现代化建设的需要。最后，是重塑农村社会结构和治理体系的需要。

构成乡村社会治理体系的三大要素包括支撑乡村基础设施建设和公共服务的财力、订立并执行有权威的乡规民约以及形成有权威的乡村领袖人物。中华人民共和国成立至家庭联产承包责任制开端期间，成立合作社的终极目标是实现政治建设，让中国农民走上集体化道路，具有浓厚的政治色彩[1]。

2 市场驱动：农产品商品化

农民专业合作社是在家庭承包经营和市场经济的基础上成立的。黄祖辉认为农民专业合作社成立的主要原因在于农业中家庭经营的普遍性和竞争市场中家庭经营的局限性。分散经营的农民在商品生产发展过程中面临着自然和市场的双重风险。在供过于求的买方市场，分散农户的农产品缺乏市场议价能力和竞争力。在此情况下，为了回应市场，农民开始积极主动、有意识地团结起来，组建能降低交易费用、减少谈判成本的农民专业合作社。

农民专业合作社以市场为导向，以经济效益为中心，以自愿联合为基础，将原始分散的农户组织成为具有独立产权和共同市场利益的“整合组织”。农民专业合作社的专业化生产和集约化经营，使农业生产规模扩大、农产品收益增加。在不改变农民土地承包经营权和生产自主权的前提下，农民专业合作社通过社会化服务实现农民与市场的有效衔接，是农业规模经营的有效途径[2]。

尽管农民专业合作社发展迅速，有力地促进了农村发展，但从总体上看，仍存在一些问题，制约着其功能的有效发挥。首先，追求利润的倾向严重。农民专业合作社成为具有自身利益的非政治化市场主体，从互助目标转向功利目标。其次，功能单一、规模小、牵引力弱。农民专业合作社的注册资本相对较少，经济实力相对较弱，提供的服务主要是技术服务和信息服务，未能真正延伸到农产品加工和销售领域。再次，运营管理不规范。农民专业合作社虽然制定了内部运作的规章制度，设立了社员大会、理事会、监事会等管理机构，但其运作并不规范，仅仅是形式上的。

可见，在这一时期，农民专业合作社的发展仍处于初级阶段。随着农民专业合作社数量逐步增加，其面临的发展问题逐渐显现，出台专门法律规范其发展的呼声越来越高。

3 协同发展：立体式架构

农村改革要坚持以市场为导向的农业合作制度。一方面，要与时俱进地完善以土地集体所有制为标志的村民合作社建设。另一方面，要积极培育和发展农民专业合作社，以适应新时期农业发展需要。

依托村民合作社，使土地集体所有制与家庭承包制相结合。依托农民专业合作社，建构以家庭承包为基础的专业合作体系。两社并进，充分发挥农民专业合作社的优越性。

3.1 加强村民合作社建设，建构新型农村治理结构

首先，村民合作社要以引领村民共同富裕为出发点，以建设服务型集体经济组织为愿景，加快村民合作社职能和管理机制的转变。以合作社主导农业产业化发展方向，引导农业龙头企业和基地农户建立专业合作社，形成紧密的利益共同体。农民专业合作社、村民合作社和农业产业化龙头企业共同合作，为农户提供农业生产前、生产中、生产后的全方位产业化经营服务。

其次，探索发展村民合作社经济效益的新途径，强化新时期农业统一服务的新功能。在此基础上，全面清查、开发、盘活村庄鱼塘、山林、土地和矿山等公共资源和旧楼、旧校舍等闲置公共固定资产，通过发包、出租等方式将村庄资源转化为经济效益，增强集体经济多元化发展的活力，实现村集体资产保值增值。

再次，加大政府资金和制度支持力度，壮大村民合作社经济实力，助推村级集体经济。充分发挥农业管理能人和农村党员干部的引领作用，健全党员、经济“能人”和村干部“三培养”制度。要对村民合作社负责人和集体经济管理人员进行相关专业培训，切实提高村民合作社发展村级集体经济和带动村民脱贫致富的能力。

3.2 在家庭承包责任制基础上推进专业合作制

首先，努力提高农业专业合作社的带动能力。一是要有产业基础。围绕主导产业和支柱农产品建设产业基地，培育专业合作社。在“一村一品”的基础上，继续打好品牌，大力推广“一品一社”。二是要有人才基础。鼓励人才带头建立专业合作社。依托农产品经纪人、农业技术骨干、村干部等农村人才的专业性、技术性和权威性，更好地凝聚成员向心力。

其次，推进农民专业合作社协同发展。农民专业合作社协同发展是指合作社以达到降低交易成本、获取规模经济效益和提高组织职能为目的而进行的联合，是农民专业合作社之间的一种经济合作活动。农民专业合作社协同发展是组织自适应的进化过程，在合作社调整发展的过程中要以市场条件为依据以降低交易成本，以成员需要为参照以升级功能。推进农民专业合作社的协同发展，还需要依靠国家制度的引导。目前，中国农民专业合作社尚处于初级阶段，农民专业合作社的协同发展是一个循序渐进而缓慢的过程。为推进农民专业合作社的协同发展，需要政府出台政策来引导农民专业合作社的横向协同发展。

3.3 农民集约化生产是新型农业双层经营体制的基本层次

在新的统一服务中，不断壮大的村级集体经济是推动农民共同富裕的经济基础和根本力量。通过建立加工流通农业企业，农民专业合作社可以成为新型农业服务的主导力量。村集体可以带头建立农民专业合作社，形成农业产业化管理机制和农民自主合作服务。由此，在新型双层农业经营体制下，新的生产经营和服务管理中涉及的主体都获得了新的角色配置和功能定位，爆发出新的活力和创造力，共同推进立体复合的现代农业管理体系建设。

4 结论

中国农民合作社发展阶段的演变并不是一个简单的自然转型过程，而是农民适应国家制度和市场条件的过程。中华人民共和国成立至家庭联产承包责任制开端，制度环境是这一时期农民合作社发展的决定因素。这一时期的合作社建设，以政治运动为形式，以集体化为目标，以人民公社为组织形式。实行家庭联产承包责任制至农村税费改革，农民合作社是理性农民自发选择的结果。这一时期的农民合作社是一种能够在小农户和大市场之间建立有效联系的媒介。农村税费改革至今，农民合作社的发展方向是在政府引导、市场主导下拓展“统”的外延，在新型农业双层经营体制基础上构建立体式架构。