“双循环”发展战略背景下的粮食安全问题与对策

□ 董天宇（河南大学经济学院，河南 开封 475004）

新冠疫情使原本脆弱的世界粮食供需关系的不稳定性更加凸显，粮食安全问题再次成为世界的焦点和热门话题。中国是世界第一人口大国，面临着人口基数大、刚性需求增长、土地资源环境限制多等国内因素的束缚，以及国际粮食市场供需链条不稳定等国际因素的影响。国际国内因素的多重叠加，使中国的粮食安全问题再次凸显出来。目前，中央释放出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的信号，为解决中国的粮食安全问题提供了新的思路与方向。

一、中国“双循环”发展战略提出的背景

2020年，新冠肺炎疫情在全球的蔓延和持续打破了世界经济秩序的既有格局，考验着各个国家领导者的政治智慧。中央政治局常务委员会会议在分析了国际国内政治经济环境不断变化的新形势之后，及时提出了以我国超大市场优势和内需潜力为依托，从经济循环的角度构建国内国际相互促进的双循环，这无疑将成为指导中国未来社会经济发展的全新理念。

中国经济的循环大致经历了改革开放前的国内大循环为主和改革开放后的外向型国际大循环占主导地位的阶段，新时代条件下，中国的经济融入国际国内相互促进的“双循环”新发展格局，既是中国经济发展的必然要求，也是中国政府做出的正确选择。“双循环”新发展战略对“十四五”规划和中长期发展将产生重要影响，其影响也将是全面、持久而深远的。

二、粮食安全概念的演变

人们对粮食安全问题的认识是不断深化和发展的。粮食安全概念从提出到确立大致经历了从数量到质量再到生态的基本路径。

粮食安全的基本概念是在20世纪70年代初期被提出的。近几十年来，粮食安全概念的内涵在各国实践中不断得到丰富和发展。

20世纪70年代中期，联合国粮食与农业组织在《世界粮食安全国际协定》中首次提出了“粮食安全”的概念，即“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物”。可见，粮食安全的矛盾主要表现为数量的不足，其核心在于确保弱势群体能获得维持基本生存所需的粮食数量。

20世纪90年代以后，第二次世界粮食首脑会议对粮食安全内涵作了新的表述：“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。”显然，粮食安全关注的焦点已经悄然发生了变化，营养和消费偏好取代了粮食数量不足，其核心在于在“吃饱”的前提下提高粮食消费质量。

近年来，《联合国2030年可持续发展目标》的发布实施，不断推动粮食系统的转型升级，要求粮食的生产要符合环境的可持续、气候的相适应，其核心在于粮食安全的生态可持续。

概言之，粮食安全概念经历了“吃饱”“吃好”“可持续”这一演变过程。

三、中国粮食安全存在的主要问题

由于我国仍处于发展中国家的行列，其粮食安全问题是数量、质量和生态等问题交织在一起的。现在的基本表现是，数量安全问题已基本解决，质量安全问题处于解决之中，生态安全问题被提上议事日程。

粮食安全问题是多种因素综合作用的集中体现，下面立足于中长期考虑，从三个方面剖析中国粮食安全存在的主要问题。

（一）国内粮食供需矛盾趋紧，数量安全长期存在

国内粮食供需矛盾长期趋紧。影响粮食消费需求增长的主要因素是人口增长的刚性和消费升级的弹性，一方面，到2030年我国人口总量达到峰值的14.5亿人，人口的绝对增长是粮食的刚性需求。另一方面，按照我国GDP增长速度测算，预计我国“十四五”期间将进入高收入国家行列，城镇化率不断提高，城镇人口不断增加，消费结构进一步升级。人口刚性增长和消费弹性升级，我国的谷物需求量将逐步达到峰值。但粮食的生产能力受耕地逐渐减少、农业用水空间变小、农田水利设施建设投入不足、抗灾减灾能力不强等因素的制约，以及农业科学技术的进步对提高农业单产的难度越来越大。总体上讲，我国粮食供求将长期处于紧平衡状态，数量安全长期存在。

（二）粮食结构性矛盾突出，质量安全隐患频现

粮食生产与供应是一个系统工程，任何系统都存在结构性矛盾。一是从粮食品种结构看，主要粮食均存在产需失衡。稻谷产量过足，远大于需求，仓储稻谷有待消化；小麦产量在满足需求的前提下，略有盈余，但优质小麦需大量进口；玉米产量远小于需求，要实现自给需要付出艰苦的努力；大豆对外依存度过高，需求缺口进一步扩大。二是从粮食产销区域看，粮食产销区不平衡矛盾进一步加剧。从全国来看，粮食盈余省份已有减少的趋势，产需基本平衡的省份的粮食自给率在下降，这无形中使得粮食主产区越来越不堪承受增产的重荷。三是从粮食品质看，我国粮食生产始终存在数量与质量的矛盾，还给生态环境安全带来隐患。总体上看，结构性矛盾突出，而且这种矛盾在短时期内难以消弭，粮食产量和质量并未同步提升，存在粮食质量安全隐患。

（三）国际贸易环境恶化，政府政策性自救有待加强

粮食是世界通用性的商品，粮食商品的特性决定了粮食参与国际贸易的必要性，而国际贸易的环境变化，需要政府采取政策性自救的方法予以解决。研究表明，农产品的供需平衡要靠农作物的最低种植面积来保障，而目前我国用于农产品供需平衡保障的种植面积缺口达10亿亩，这就决定了中国的粮食安全必须在国际国内两个市场中统筹考虑。从近期看，新冠肺炎疫情在全球的蔓延和中国国际贸易摩擦的升级，增加了国际贸易环境的不确定性，各国加大粮食储备和粮食进出口渠道不畅的势头凸显，这必将使国际粮食贸易成本提高。从长期来看，在国际规则允许的条件下政府的农业政策性支持是平衡国际贸易的手段。我国存在先天不足的土地要素禀赋，这势必从基础上弱化我国农业的竞争力。国家政策性农业支持必须加强，但我国加入世贸组织时对特定农产品的国内支持不超过该产品年度生产总值8.5%的承诺，限制了我国加强对农业特别是粮食生产的支持和保护，这一课题需要认真研究。

四、“双循环”发展战略背景下粮食安全问题对策

“双循环”的新发展格局是中国未来相当长的一个历史时期经济社会发展的常态，在“双循环”发展战略的背景下确保我国粮食安全，既面临风险和挑战，也具备基础和条件，我们应针对上述存在的粮食安全问题，精心规划，精准施策，重点做好以下几个方面的工作。

（一）农田建设的高标准化是切实保护耕地资源的有效措施

耕地资源是保证粮食安全的基本要素，是粮食安全的命脉所系，农田建设的高标准化是切实保护耕地资源的有效措施，是确保粮食安全的前提性和基础性的对策。一是耕地红线不能突破。根据第二次全国土地调查，我国现有耕地18.65亿亩，这个数字距35亿亩的保障面积有不小的缺口，而且，建设用地逐年增加的趋势不会倒转，耕地只会减少。因此必须像爱护眼睛一样保护和珍惜每一寸耕地资源，要坚守18亿亩耕地这条红线。二是加强高标准农田建设。我国耕地面积原本就有缺口，而且耕地总体质量差。另外，我国的许多耕地处于干旱半干旱地区和斜坡上，低生产能力也难以稳定。因此，在切实保护耕地资源的前提下，要加强高标准农田建设，确保2022年建成10亿亩旱涝保收高标准农田。

（二）农业装备的高技术化是推进农业科技进步的根本动力

强化农业装备的高技术化，需要多方面的鼎力合作，需要多种因素的综合助力，笔者仅从以下两个方面阐述。一是种业科技研发投入要增加。要加强种业科技研发人才的培养，加大种业研发的技术和资金投入，使长板更长、短板补长。要实现这一目标，加强种质资源的普查、收集、保护、评估和利用是基础性工作，从国家层面加大对科研院所、高等院校和农业企业的支撑力度，研发并推广高产、优质、抗逆性强、适宜自动化耕作和管理的突破性品种。二是进一步提高农业机械化水平，用现代化手段装备农业。这是粮食生产节本增效、提高竞争力的关键。国家“三化”（新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化）协调发展战略强调，要进一步释放新型农业现代化的活力。改革开放初期及其以后相当长的时期，我国农业基本是沿袭传统耕作和管理手段，发展后劲缺乏现代化手段的支撑。进一步提高农业机械化水平应从两个方面扎实推进。第一，加快农机装备产业转型升级，突破大机械耕作、机械化插播、病虫害防治自动化、机械化收割的普及化、山地适用小型机械等方面的技术瓶颈。第二，强力解决长期存在的农业现代化地域不平衡问题。我国大部分地区农业现代化水平很低，因此必须强力解决农业现代化地域不平衡的问题，普及农业现代化、整体农业现代化应该是我国农业现代化发展战略的必然内涵。

（三）农业合作的国际化是优化粮食进出口结构的重要手段

我国的粮食品种结构需要进一步优化，主要粮食均存在产需失衡的现实。这些都要求我国要站在全球的高度，以开放型的国家粮食安全观，以农业合作的国际化优化粮食进出口结构。一是要正确认识和充分估计国际贸易环境，特别是中美关系前景。随着中国的全面崛起，美国对中国采取紧缩、防备甚至打压战略，这必然会影响中国的粮食安全。我国应该在坚持底线思维的前提下，努力维护我国权益和贸易正常化，推进进口源地和汇地的多样化，把粮食安全掌控在自己手中。二是深化农业国际合作，从国家战略的高度深化境外农业投资合作、构建全球农产品供应网络，深谋远虑，整体部署，确保我国的粮食安全稳定、提升和可持续。

五、小结

如何在“双循环”战略背景下确保我国的粮食安全，是一个宏大在课题，因此粮食安全存在的问题及其解决对策也是立体和全方位的。本文仅从粮食安全概念的演变、中国粮食安全存在的主要问题及其解决对策等方面对中国的粮食安全问题作一浅析，希望能有丝微的抛砖引玉之效。