浅议俄罗斯新版《种子法》草案与龙江种业“走出去”

□ 张利晨 王延庆 程鸿宇（黑龙江省农业投资集团）

2017年俄罗斯粮食产量创40年来新高，达1.34亿吨；并且之后连续多年一直保持高产，农业已经成为俄罗斯除能源和军工产品出口外的一个新的经济增长点。俄罗斯总统普京指出：“农业已经成为了俄罗斯经济发展的火车头，俄有望在农业领域取得更大成就，俄政府将继续支持农业发展”，更有专家断言农业将成为俄罗斯“经济的未来”。

近年来，俄罗斯被西方国家制裁，很多产业都受到不同程度的冲击；俄罗斯不想让辛辛苦苦培育起来的农业受到更大的损失，特别是在作为农业芯片的种子上不想受制于人。因此，在国家还有很多问题亟待解决，还有很多法案需要提上议事日程的前提下，俄罗斯总理米舒斯京仍于2021年2月19日批准了《种子法（草案）》，并决定将新版草案提交国家杜马审议，可见种子立法已经被列入了优先项，俄罗斯种业的改革已经迫在眉睫。

这版《种子法（草案）》由农业部编制，旨在为高效发展俄罗斯种子市场发挥重要的作用。俄罗斯总理米哈伊尔·米舒斯京称，该法律旨在提高俄罗斯农产品的质量。“我们希望新的法律修订版将成为有效发展国内种子生产并提高我们农产品质量的基础。”许多农场的获利能力取决于种子的质量。

一、俄罗斯种业现状和新版种子法草案推出的背景

俄罗斯如今已经成为了世界最大的谷物出口国，农业在GDP中的占比越来越重。而种子做为战略性产业，对农业的发展举足轻重。俄罗斯每年的种子需求量巨大，据俄农业部称，俄罗斯每年播种约1000-1400万吨种子。

俄罗斯现行《种子法》是1997年版本，距今已经24年了。《种子法》出台之时正逢俄罗斯从计划经济向市场经济转轨，当时对市场经济和种业未来的发展认识还不够深入，如今许多条款已经严重落后于农业发展的需要，很多现实的问题无法通过现行《种子法》解决。如转基因，以及管理体制和机制僵化问题等。

据俄罗斯联邦农业部公共委员会成员弗拉迪斯拉夫·科罗奇金（Vladislav Korochkin）称，该文件的规范实际上使俄罗斯农民处于孤立状态。

当前俄罗斯种业的问题，主要集中在五个方面。

一是过于依赖外国种子。

截止2019年底，俄罗斯使用的国产种子的比例为63.7，而根据俄罗斯《粮食安全学说》，国产种子的份额至少要达到75%才能保证粮食安全。

俄罗斯除小麦种子国产率长期保持在95%以上之外，很多农业品种都过多的依赖国外品种，甚至依赖度超过90%。俄罗斯农民使用的甜菜种子几乎全部是进口种子，国产率仅为0.6%，土豆进口种子份额超过90%，向日葵进口种子份额超过73%，油菜达到69%。主粮中的玉米虽然国产种子的种植率大概在50%左右，但是按种子价格计算，国产种子份额不超过18%。在西方对俄制裁毫无松动，甚至愈演愈烈的情况下，俄罗斯种子的国际供给不容乐观。

二是劣质种子泛滥。

根据俄罗斯动植物检验检疫局数据显示，俄罗斯每年都有大量无资质证明和品质证明的种子被种植，销售过期、来源不明的种子和品质低劣的种子现象严重。政府统计数据反映，在过去的五年中，此类种子在被测种子总数中所占的比例为30%或更高。仅在2019年俄罗斯因为非法种子损失超过3000亿卢布。

三是育种人才流失严重。

苏联时期俄罗斯种业科技在国际上处于领先的地位，而在苏联解体后，休克疗法导致经济遭受重创，科技人才流失严重。俄罗斯很多优秀的育种科学家离开俄罗斯到经济更发达的外国育种中心工作，致使当前俄罗斯的育种技术还停留在20-30年前的水平，种业技术已经落后于国际先进水平。

四是现行种子法存在过多的行政障碍。

目前，俄罗斯种业的主要管理机构为俄罗斯动植物检验检疫局，对繁育和销售种子实行许可证制，而事实证明，这个手续是过度行政的代表。而且对种子进行强制性质量认证，与现行法律也有冲突。

五是屡禁不止的转基因。

俄罗斯于2016年宣布禁止转基因作物在其境内种植，但2019年8月我国在从俄罗斯进口的油菜籽和菜籽油中查出了转基因成分，对当批次货物进行了回退处理，同年9月从俄罗斯进口的一批大豆油中也检测出转基因成分，这给一向标榜绿色非转基因的俄罗斯粮油产品蒙上了一层阴影。

二、新版《种子法》草案的亮点

其实，自2002年开始，俄农业部就开始对《种子法》进行修订，前前后后共发布了15个版本的草案，每一个新版本较之前的版本都有较大的出入，可见种子法的修订并不顺利，也不容易。

直到2020年底，俄农业部向政府提交的草案，才被政府批准上报国家杜马审议，但是距离成为正式的法律还有很长的一段路要走。

俄新版种子法草案的主要目的是完善种质资源保护的法律工具，提高国内种子资源质量，降低种子进口依赖；同时也有助于建立透明的种子市场，保护育种者的知识产权。最终为俄罗斯粮食高产稳产奠定基础，减少因为种子问题产生的损失。

新版草案尽管还没有通过国家杜马审议，但其数字化、规范化、非转基因化的趋势不会有根本性的转变。

一是通过建立信息系统，提升数字化管理水平。由于俄罗斯长期以来缺乏数字化信息系统，因此对种子市场的需求趋势和外国品种的份额等缺乏精准的分析。因此该版本特别规定了在农业植物种子生产领域中建立联邦州农作物种子生产信息系统，并由俄农业部负责系统的管理。该系统包含有关卖方、种子生产者及生产和种植地点、数量和质量，以及种子中是否含有转基因生物信息等。借助这个信息系统，农业生产者将能够获得有关市场上具有特定特征的优质种子材料的可用性信息，并查明特定种子是否适合在特定条件下繁殖。该信息系统还将强制种子制造商、贸易公司等主体录入有关农业植物种子生产、储存、销售和使用的每个人，以及生产和销售量等信息，包括种子进出口的数据等。此系统的建立可以极大地压缩假冒伪劣种子的生存空间，减少因播种低劣种子造成的损失。

二是通过规范概念和流程，消除不必要的行政障碍。该草案除将“种子生产”概念引入立法外，还针对当前的种业发展形势增加了40多种种子生产领域的基本概念，对澄清认识，保证未来执法效果提供了保障。

新版《种子法》草案还规范了与种子生产，销售和储存有关的主要流程，完善种子生产领域的监管框架，消除该领域过多的行政障碍。

草案明确由农业部相关部门负责将新品种纳入《国家育种成果登记册》的程序，而不是由目前的“国家品种委员会”负责纳入，保证了管理的一致性。根据该程序，种子品种必须通过区域测试，才允许在当地进行销售和种植。据专家称，目前使用未经特定种植区测试的品种造成的经济损失每年超过1053亿卢布。同时，新品种种列入国家育种成果登记册需要支付23.17万卢布到27.46万卢布不等的税费，每年国家会因此创收3.59亿卢布。

三是严控转基因种子进口和种植，确保农业安全。本版种子法草案严厉打击向俄罗斯出口转基因种子和非科研性质的种植行为（种子科研工作者可在指定的实验农场在鉴定和研究工作期间种植转基因植物），以防止转基因生物污染；同时有助于保护俄罗斯基因工程的发展。

俄罗斯动植物检验检疫局负责检验种子中是否存在转基因成分，为此还将建立一个特别的评估系统，该系统预计需要3.4亿卢布。该局还负责检查进口种子中是否含有转基因，防止转基因种子进入俄境内。

三、《种子法》草案的不足

尽管不能指望一步法律就能解决所有问题，但新《种子法》草案仍有个别硬伤需要各方在博弈中解决。

一是对国产种子的定义不清晰。俄罗斯本次立法旨在保护国内种业发展，但草案对国产种子没有明确的定义。而一些商家趁机宣传无论种源和知识产权归属哪里，只要是在俄罗斯的土地上繁育的种子就是国产种子。这无疑与俄保护本国种子和粮食安全的立法初衷相悖，因此还需要对“国产种子”进行精准定义。

二是种子法草案与欧亚经济联盟的规范不一致。欧亚经济联盟成立于2015年，成员国包括俄罗斯、哈萨克斯坦、白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦和亚美尼亚。联盟内部商品无关卡自由流动。但新版种子法草案与《欧亚经济联盟框架下的农业植物种子流通协定》不一致，造成人为障碍，这还需要各国协商解决。

三是草案减少了以往的部分行政障碍，但又新增了其他壁垒。俄罗斯独立种子公司协会和俄罗斯谷物联盟向俄罗斯联邦总统普京致公开信，列举了新版《种子法》草案的29项针对农业生产者的强制性要求，以及联邦行政机关的权力和职能。这里面就包含了一些不合理的行政壁垒，规定了许多强制性要求，并把很多手续变成了付费项目，如品种和杂种的遗传认证等。

四是新版《种子法》草案与其他俄种子相关管理法规相抵触。该草案对种子的品种和播种质量指标提出了强制性要求，这不是由技术法规确定的，而是由联邦行政机关制定的。而这与技术法规，国家控制（监督）和市政控制的法律相抵触。

四、我省种子“走出去”的建议

俄罗斯新版《种子法》的通过必定是各方利益均衡后的结果，如此次能够通过国家杜马的审议，该法将在2023年1月1日起生效。

俄罗斯远东地区农业发展潜力很大，有很多中资企业和个人在那里发展农业。由于俄远东地区与黑龙江省接壤，气候相近、农业种植环境相似，土地肥沃、耕地较多，我省优质的寒地黑土种子具有较大的市场潜力。为促进黑龙江省的种子“走出去”，开辟国际市场，建议黑龙江省的种企做好以下工作。

一是认真学习，详细了解种业相关法律法规。要认真学习俄罗斯相关的法律法规，特别是按照俄法律法规要求做好种子登记注册工作，提高工作效率。条件允许的企业，最好聘请当地的律师和中介机构，做好法律咨询和前期准备工作。

二是学习、对标国际种业公司到俄罗斯发展的模式。少走弯路，尽快融入当地社会，更快的发展。

三是要有持久战的思想准备。种业走出去不是一朝一夕，一蹴而就的事情，需要多年的区域试验和生物试验，所以很多的手续要尽早完成，种子基地的报备也需要与海关部门提前协调。

四是做好当地环境调研工作。在俄罗斯设立种业公司，要充分考虑俄当地是否鼓励农业和种业发展，以及是否可以享受相应税收优惠政策的权利等。还要考虑往来人员的签证等，这些都需要与当地政府部门提前进行沟通，避免因国内经营的惯性思维，导致很多手续办理不如想象般顺利。