论政府在新型职业农民培育中的职能——以陕西省为例

□许馨天

（西安财经大学行知学院 陕西 西安 710038）

陕西新型职业农民分为生产经营型、专业技能型、社会服务型和新生代型4 类。针对目前存在的人数少、学历低、层级低、专业人才短缺、政策扶持力度低等问题，从公共管理视角提出了政府在陕西新型职业农民培育中的5 项职能，即加大力度改变陕西新型职业农民总体人数少和中高级持证人比例小的现状，促进新型职业农民培育主体多元化，因地制宜设计培训内容，提供全方位的信息服务，加大财政投入和相关政策支持。

1 陕西新型职业农民培育现状

1.1 陕西新型职业农民数量、类型及结构

2011 年陕西出台了新型职业农民培育系列政策措施，培养了一大批有文化、懂技术、会管理、善经营的新型职业农民。大致分为生产经营型（种养大户、家庭农场主、农民专业合作社骨干等）、专业技能型（农业工人、农业雇员等）、社会服务型（农村信息员、农产品经纪人、农机手、代耕手、机防手、动物防疫员等）和新生代型（农科大中专毕业生、返乡青年农民工、复转军人等）4 种类型。

截至2018 年底，陕西系统化培训新型职业农民近15 万人，已认定新型职业农民人数超87 000 人[1]。其中，具有超过73%的人具有高中、中专和初中学历，21.9%的人具有高职高专学历；56.6%的人持有初级证书，27.8%的人持有中级证书，仅有15.6%的人持有高级证书[2]；参加培训的农民普遍年龄偏大，40 岁以下的青壮年职业农民占比不足30%。

国家统计局陕西调查总队的调查结果表明，新型职业农民群体特征明显，中年人多，从事农业劳动时间较长，主要是初高中毕业，未受过高等教育。71.4%的新型职业农民从事生产经营，主要从事蔬菜、中药材等种植以及畜禽养殖。其中，有近70%的新型职业农民来自新型农业经营主体或创办了新型农业经营主体，近40%的新型职业农民常年从事或投身于农业先进科技知识传播事业，近15%的新型职业农民从事农业社会化服务工作，近5%的新型职业农民担任村“两委”骨干，新型职业农民已成为支撑现代农业发展的重要力量。

1.2 陕西新型职业农民收入较高

2018 年陕西新型职业农民人均年收入为2.8 万元，是同期全省传统农民人均年收入的2.55 倍。新型职业农民家庭人均年收入1 万～5 万元的占比47.6%，家庭人均年收入5 万～10 万元的占比16.6%，家庭人均年收入10 万～20 万元的占比9.7%，家庭人均年收入达到20 万元以上的占比6.2%。调查显示，收入增长的新型职业农民人均年收入为7.24 万元，比上年增长64.6%，是同期陕西传统农民人均收入增速的7 倍。生产规模扩大、农产品价格上涨、种养殖技术提高是收入增长的核心因素[3]。

国家统计局陕西调查总队调查显示，蔬菜、菌类、花卉、水果种植等是85.5%的新型职业农民的主要收入来源，净收入高达5.8 万元/667 m2；畜禽和鱼等养殖业收入占新型职业农民收入的30%，年最高收入达100 万元；农产品加工收入占新型职业农民收入的8.8%，年最高收入达135 万元；只有23%的新型职业农民主要靠提供养殖、种植方面的技术指导服务获得收益。

1.3 政策扶持是推动陕西新型农业发展的关键因素

陕西超过40%的新型职业农民享受政策扶持。其中，接近50%的新型职业农民享受土地流转、良种补贴、农机购置补贴等产业政策扶持；33.5%的新型职业农民享受农业科研成果的研发、推广、应用等科技政策扶持；42.3%的新型职业农民享受创业担保贷款、财政贴息补贴等金融政策扶持。可见，相关配套扶持政策是关键因素。

2 培育陕西新型职业农民存在的问题

2.1 新型职业农民人数较少

截至2017 年底，陕西城镇化率为56.79%[4]，农村居民超过1 680 万人。农村居民中，20～50 岁的农民超过800 万人，经过全面系统地培训的新型职业农民还不到15 万人，已认定的新型职业农民为87 757 人。新型职业农民没有成为陕西现代农业发展的主导力量，所起的示范效应和带动作用有限，没有达到带动陕西农业转型升级、农村居民综合素质和收入大幅度提高的目的。

2.2 高层次专业技术型人才短缺

在已认定的新型职业农民中，具有高中、中专和初中学历的占73%以上，具有高职、高专学历的仅为21.9%；持有初级证书的有79 157 人，占56.6%，持中级证书的有7 537 人，占27.8%，持高级证书的有1 063 人，占15.6%。

即使具有大专及以上学历，也不是都持有高级证书，而高中学历、初中学历的人持有高级证书的更少，绝大部分新型职业农民持有初级证书。由此可见，陕西新型职业农民培育还处于初始阶段。在新型职业农民中，高层次的专业技术人才极其短缺，远远不能满足陕西现代农业发展、传统农业产业升级转型和农村经济发展的需要。

2.3 政府对新型职业农民政策扶持力度不够

在已认定的新型职业农民中，享受相关政策扶持的仅有49.8%，这反映出促进新型职业农民增收的政策还不全面。生产规模、资金、生产经营成本等因素会制约农民进一步增收。由此可见，陕西政府对大力培育新型职业农民这一事关乡村振兴的战略举措的认知还不全面，相关扶持政策尚需完善。新型职业农民的主要收入来源局限于养殖业和加工业。各级政府需要根据现代农业发展趋势，因地制宜积极引导新型职业农民不断发展。

3 陕西政府在新型职业农民培育中的职能

3.1 增加新型职业农民和中高级持证人员数量

各级政府应当充分认识到培育新型职业农民是建设现代化新农村的前提，是构建现代农业体系的基础，是农业生产专业化的必然趋势，是落实党中央乡村振兴战略、促进陕西经济发展的重要举措。

可以与高职院校进行合作，挖掘相关职业技术学院、职业技术中专学校、各市县职业技术培训中心的办学潜力。广泛宣传动员农村18～40 岁高中毕业生及具有大专及以上学历的青年加入到新型职业农民培训队伍中。

与精准扶贫、智力扶贫相结合，给予新型职业农民一定的补贴，以减轻新型职业农民的经济压力。同时给予学得好、较快成为新型职业农民且在创业或生产经营、专业技能、社会服务等方面成绩优异者较高的奖励，从而带动更多青年参加新型职业农民培训。

改变陕西新型职业农民总数少和中高级持证人比例低的现状，力争在十四五末期已认定的新型职业农民达到或接近40 万人，持高级证书的新型职业农民达到6 万人，持中级证书的新型职业农民达到15 万～18 万人，使新型职业农民学历结构发生明显改变。

3.2 促进陕西新型职业农民培育主体多元化

政府应建立新型职业农民就业技能培训和创业培训备案制度，支持各类普通高等学校、民办高校、中等职业学校（含技工院校）、培训机构和具备条件的现代农业示范园等相关涉农企业承担新型职业农民就业技能培训和创业培训。

完善优化新型职业农民培育政策，鼓励、吸引多方投资，促成新型职业农民培训投资主体多元化。省政府支持市县政府、大城市支持陕南陕北落后地区，鼓励农业高职院校、民间资本投资新型职业农民技能培训、创业培训，涉农外企或华侨也可以出资培训新型职业农民，使投资主体更加多元化，全面开展新兴职业农民技能培训工程。

3.3 因地制宜设计培训内容

陕南、关中、陕北在地形地貌、气候条件、生态环境方面相差很大，由传统农业向现代农业转型升级的过程中所需的科技知识、技术也不同，因此全省新型职业农民培训的内容应各具特点。

各地市应依据自身现代农业发展趋势，结合本区域的具体情况、生态现状，邀请不同领域的农业专家反复研讨、充分论证，确定培训内容。各区域可结合实际选择定单式、定向式、项目制培训、SIYB 培训、网络创业等培训方式，实现培训即就业和强化培训的就业导向。

3.4 提供有利于新型职业农民事业发展的信息服务

首先，提供政策和需求信息服务，包括涉及新型职业农民的政策、法规、行业特点，本区域现代农业发展趋势，新型职业农民所需的技能、专业，新型职业农民培训机构、学校及其资质和信誉信息。

其次，构建新型职业农民技能培训机构，实行社会化、公开化、网络化服务。

再次，培育新型职业农民人才市场。全面规划、重点部署，有步骤、有选择地培育功能完善、机制健全、法规配套、指导及时、服务周到、无需收费的区域性新型职业农民人才市场服务体系，为涉农企业培养各类新型职业农民人才，振兴陕西现代农业。

3.5 加大财政投入与相关政策扶持力度

首先，加大对新型职业农民培育的财政投入力度，列入省市县政府2021 年财政预算和十四五规划。明确将新型职业农民就业技能培训补贴、创业培训补贴、劳动预备制培训补贴、求职创业补贴、项目制培训补贴、创业孵化项目补贴、交通和生活费补贴等纳入陕西省财政厅、陕西省人力资源和社会保障厅下发的《陕西省就业补助资金管理办法》文件[5]，逐步提高对新型职业农民的补贴力度，积极引导农村青年加入到新型职业农民队伍中来。

其次，鼓励农业银行、秦农银行、陕西银行等金融机构探索新型农业贷款担保方式，降低担保标准，加大资金支持。鼓励更多农村青年进行创业，不断提升创业成功率。

再次，将培育新型职业农民当作乡村振兴战略的核心抓手，省市县依据区域经济发展需求和自然环境因地制宜进行顶层设计，优化政策设计，制订适合本区域特点的新型职业农民培训方案，提升培训效果。优化人才引进和培育政策，充分利用本区域新型职业农民高收入的先进典型示范效应，鼓励和吸引更多爱农业、懂科技、会经营的有志青年从城市返乡创业，壮大新型职业农民队伍。

最后，加大产业扶持政策、科技扶持政策和金融支持政策力度，使受益面超过60%。新型职业农民获得资金，扩大生产规模，降低生产成本，不断提高收益，真正起到示范引领作用，可以吸引更多农村青年加入到现代农业建设中。