粮食法制建设对粮食流通秩序规范分析——以贯彻新修订《粮食流通管理条例》为例

覃世民

（湖南省粮食和物资储备局，湖南 长沙 410008）

《粮食流通管理条例》（以下简称《条例》）是为了保护粮食生产者的积极性，促进粮食生产，维护经营者、消费者的合法权益，保障国家粮食安全，维护粮食流通秩序，根据有关法律制定。国务院新修订的《粮食流通管理条例》，从2021年4月15日起施行。《条例》的修订对提高我国粮食流通法治水平具有深远重大的意义，必须认真贯彻落实。

1 《粮食流通管理条例》修订的时代背景

1.1 是在全面加强党对粮食工作领导的大背景下实施的

党的十八大以来，习近平总书记统筹发展和安全，对保障粮食安全作出系列重要论述和指示批示，将粮食安全提到前所未有的高度，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略和“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，要求把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，而且饭碗要装自己的粮食，近期又提出“粮食安全要实行党政同责”的新要求，充分体现了中国共产党始终把解决好14亿人吃饭问题作为治国理政的头等大事，开启了对粮食工作全面领导的新篇章。在此背景下，强化粮食流通管理，确保粮食收购、销售、储存、运输、加工、进出口等经营活动依法有序开展，有效发挥政策性粮食宏观调控作用，对保障国家粮食安全至关重要。

1.2 是在粮食流通形势发生较大变化的大环境下实施的

《条例》制定于2004年，并于2013年和2016年分别对部分条款进行修订，施行已达17年，自颁布实施以来，在完善粮食宏观调控、规范粮食经营活动、维护粮食流通秩序、保障国家粮食安全等方面发挥了重要作用。但随着经济社会的发展，特别是粮食购销市场化进程的加快，我国粮食流通形势发生了深刻变化，原有《条例》的一些规定已不适应实践要求。一是政策性粮食的管理和粮食的应急保供亟待加强。从粮食供求态势看，我国粮食供求中长期仍呈紧平衡态势。当今国际形势日趋复杂，粮食安全的重要性进一步凸显。加之近些年政策性粮食管理出了不少问题，需要进一步加强监管，以确保紧急情况下粮食安全有保障。二是粮食流通格局发生了变化。随着改革开放的深入推进，粮食经营主体、经营方式更加多元化，粮食购销市场化主导成为不可逆转趋势，国内国际粮食市场联系更加紧密，在市场发挥决定性作用的经济运行体制大背景下，如何处理有效市场和有为政府的关系，对政府监管措施和手段提出了新要求，粮食流通管理需转向管行为、管规则、管公平竞争、管处罚违法违规的事中事后监管方式。三是消费的升级对粮油产品的供给提出了新要求。人们对粮食消费的要求不断提高，更加关注吃得好、吃得健康，需要适应高质量发展和提升我国粮食产业竞争力的要求，既重视粮食数量安全，也要重视质量安全，采取有效措施防控粮食流通环节存在的质量安全风险，四是节粮减损的重要意义越来越突出。受资源和环境条件的约束，粮食增产的压力越来越大，但流通环节粮食损失损耗问题仍比较突出。作为负责任的大国，要在维护人类粮食安全上担当更多责任，加强节粮减损势在必行，有必要对《条例》予以修改完善。

1.3 是进入新时代的必然要求

进入新时代后的粮食流通至少发生了四大变化：一是粮食生产方式发生历史性的变化。粮食生产正逐步从传统的一家一户单一化生产向现代的规模化专业化集约化发展，由此必然影响并决定着粮食流通方式的变革。二是粮食需求端全面升级。粮食消费趋向发生较大变化，更加注重营养和健康，粮食市场从注重数量逐步向更关注品牌质量转变。三是融合发展已成主流。粮食市场更加发育健全，为提高资源配置效率，各类主体更加注重粮食产购储加销的深度融合。四是国际市场的影响越来越大。国内国际粮食市场的联系更加紧密，相互作用相互影响相互竞争的态势更为明显。

2 《粮食流通管理条例》修订的主要特点

2.1 明确规定粮食安全实行党政同责

《条例》贯彻落实习近平总书记关于粮食安全要实行党政同责，“米袋子”省长要负责、书记也要负责的最新要求，在全面总结粮食安全省长责任制经验的基础上，第一次以法规条文方式在《条例》中明确规定省、自治区、直辖市应当落实粮食安全党政同责，完善粮食安全省长责任制，承担保障本行政区域粮食安全的主体责任，在国家宏观调控下，负责本行政区域粮食的总量平衡和地方储备粮等的管理，这是一个重要的体制变化，目的是切实压实地方各级保障粮食安全的政治责任。

2.2 取消粮食收购资格行政许可

为进一步激发粮食市场主体活力，吸引更多资本进入粮食产业，落实国务院“放管服”改革要求，明确从事粮食收购的经营者，应当具备与收购粮食品种、数量相适应的能力；对从事粮食收购的企业，取消粮食收购资格行政许可，规定只需向县级粮食和储备部门备案企业名称、地址、负责人以及仓储设施等信息。强化了粮食流通事中事后监管措施，明确建立粮食流通信用监管制度。

2.3 突出强化粮食质量安全监管

为保障“舌尖上的安全”，保证人们吃上放心粮，明确建立健全粮食流通质量安全风险监测体系，规定粮食收购者收购粮食，应当按照国家有关规定进行质量安全检验。粮食储存期间，应当定期进行品质检验，未经质量安全检验的粮食不得销售出库。真菌毒素、农药残留、重金属等污染物超标或者霉变、色泽气味异常等的粮食，不得作为食用用途销售出库。要求县级以上人民政府加强本行政区域粮食污染监控，建立健全被污染粮食处置长效机制，发现区域性污染的，应及时采取处置措施。

2.4 进一步强化政策性粮食管理

政策性粮食是粮食宏观调控的重要物质基础，是应急保供、调控市场的重要资源，必须管好管住。在一定意义上而言，人们通常讲到的“手中有粮，心中不慌”，这个“粮”主要就是指政策性粮食。鉴于此，加强政策性粮食管理是本次《条例》修订的重点之一，具体修订内容针对实践中暴露出来的问题，体现了严肃政策目标、严把质量标准、严明出库责任、严格动用程序、严厉责任追究的“五严”要求。《条例》规定了政策性粮食的禁止性行为，明确要求粮食经营者从事政策性粮食经营活动，应当严格遵守国家有关规定，严禁虚报收储数量，严禁以陈顶新、以次充好、低收高转、虚假购销、虚假轮换、违规倒卖，严禁挤占、挪用、克扣财政补贴和信贷资金，严禁以政策性粮食为债务作担保或者清偿债务，严禁擅自动用政策性粮食等。

2.5 明确要求减少粮食损失浪费

规定粮食仓储设施应当符合有关标准和技术规范，粮食品质达到轻度不宜存时应当及时出库，减少粮食储存损耗。运输粮食应当严格执行国家粮食运输的技术规范，减少粮食运输损耗。国家鼓励和支持开发、推广应用先进的粮食储存、运输、加工和信息化技术，开展珍惜和节约粮食宣传教育；鼓励粮食经营者提高成品粮出品率和副产物综合利用率。这就要求各级要加大对粮食仓储设施的投入，更好满足绿色储粮、科学储粮、节粮减损的要求。

2.6 加大幅度增强责任追究力度

《条例》明确规定有关部门在各自职责范围内负责与粮食流通有关的工作，不依法履行粮食流通监管职责的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。《条例》按照放松管制、加强监管的法治理念，通过定额、倍数等不同罚则的设定，全面强化对粮食流通尤其政策性粮食经营活动违法违规行为的法律责任追究，提升了违法成本，加大了处罚力度。比如以前《条例》定额最高20万元，修订为500万元；针对将不能作为食用用途粮食销售出库的情形设置倍数罚则，可处货值金额1～5倍的罚款。对于情节严重的粮食流通违法违规行为，可直接对企业的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员个人处以上一年度从本企业取得收入1倍以上10倍以下的罚款。处罚力度的加大，释放了严监管的强烈信号。

2.7 强化国有粮食企业和规模以上粮食经营者的责任

《条例》明确国有粮食企业应当积极收购粮食，并做好政策性粮食购销工作，服从和服务于国家宏观调控，提高市场竞争力，在粮食流通中发挥主渠道作用，带头执行国家粮食政策。从事粮食收购、加工、销售的规模以上经营者，应当按照所在地省级人民政府的规定，执行特定情况下的粮食库存量。

2.8 推动涉粮领域的立法修规进程

《条例》立足保障国家粮食安全的立法定位，把党中央、国务院关于粮食安全的一系列重大决策部署和多年来实践经验成果，转化为保障国家粮食安全的法律制度安排，加快推动粮食立法修规进程。按照国家层面部署，粮食领域立法拟按粮食安全保障法、粮食流通管理条例、粮食储备安全管理条例“一法两条例”架构设计，《条例》的再次修订，就是顺应这一思路推进的结果。

3 多措并举推进《粮食流通管理条例》落实

3.1 深化认识《条例》贯彻执行的重要性

分析我国粮食供求形势，虽然口粮进口量仅占国内消费量的2%左右[1]，但大豆进口量占国内消费量的比例很高[2]。2020年，全国粮食总产量虽然达到6.695亿t，但进口量也达到1.43亿t的新高[3]。根据海关总署发布的数据[4]，2021年1—6月我国粮食进口量8 436.3万t，去年同期进口6 090万t，同比增长38.5%。其中大豆进口量占到粮食进口总量的58%，玉米进口量占到进口总量的18%左右。从这个势头看，2021年的进口总量有可能再创新高，也反映出我国粮食供求形势依然偏紧，尤其是玉米等饲料粮，加强粮食流通管理势在必行。新修订的《条例》完善了粮食流通管理的制度框架，对提升粮食流通治理能力和治理水平现代化，进一步保护种粮农民利益、调动粮食生产积极性，维护粮食生产经营者和消费者合法权益、维护粮食市场和价格稳定具有重要意义。

3.2 增强依法管粮意识

要牢固树立依法管粮意识，学会用法治思维和方法解决粮食流通问题、推动粮食流通工作，维护好粮食流通正常秩序，做好粮食市场和流通的文章。要主动适应新常态，强化法治思维，增强服务意识，加强《条例》等法律法规的宣贯，营造法治粮食氛围，重视法治粮食建设，开展法治粮食教育培训，提升法治粮食队伍素质，推进依法管粮工作，为确保国家粮食安全，加快粮食产业高质量发展保驾护航。

3.3 抓好《条例》的学习宣传

要原原本本学习《条例》，通过印刷《条例》学习手册、举办粮食流通执法培训班等形式开展学习培训；结合“夏粮收购”“秋粮收购”“全国食品安全宣传周”“全国粮食安全宣传周”等重要节点，做好重点时段重点对象的宣传；创新宣传方式、载体，充分运用单位宣传栏、电视屏、工作网、公众号、微信微博和信息简报等形式，开展丰富多彩的宣传活动，着力提高社会各界尤其是粮食从业者对《条例》的知晓度，引导粮食经营者依法诚信经营、粮食生产者和消费者依法维护自身合法权益。

3.4 做好现有规章及规范性文件等清理修订完善工作

新修订的《条例》已经实施，过去出台并执行的有关规章及规范性文件势必有一些内容不相适应，亟待清理和修订完善。一要全面清理规章制度，系统处理新旧衔接和过渡问题，认真清理现有规范性文件，及时修改、废止与条例相冲突条款，加快制定完善条例实施配套制度规范。二要及时调整有关涉粮部门权力事项，明确新的部门权力事项清单并及时公布。三要及时更新调整互联网+政务服务平台的政务服务事项，下架粮食收购资格认定。

3.5 加强《条例》宣贯工作的组织领导

3.5.1 提高政治站位，切实强化组织领导

没有粮食的安全，就没有国家的安全；粮食里面有政治，粮食业务很复杂。要以高度的责任感和紧迫感做好《条例》的学习领会和宣贯落实工作，准确把握和严格执行新要求，努力钻研粮食业务，加快形成政府依法公正监管、经营者守法诚信经营、社会公众积极有效监督的良好氛围。

3.5.2 加强工作力量，提高依法管粮水平

根据《条例》赋予的职权，加强粮食流通行政管理力量，重点针对市县从事粮食流通监管的工作人员少、业务力量弱的短板，注重涉粮公务员队伍配备，配强工作力量，确保有人管事、专于干事、工作落实、指导精准。

3.5.3 明确“五严”要求，严格履行监管职责

一要认真落实粮食收购事中事后监管要求，全面落实“双随机、一公开”监管，严肃查处扰乱市场秩序、损害农民利益的违法行为，让监管“长牙齿”。二要切实加强政策性粮食管理，严厉查处“转圈粮”“以陈顶新”“违规倒卖”等损害国家利益和种粮农民、消费者合法权益行为，把粮食库存管好，把政策作用发挥好。三要严格落实粮食质量管理要求，依职责实施粮食流通质量安全风险监测，督促粮食经营者认真履行质量安全义务，把好粮食质量第一关。加强粮食污染监控，建立健全被污染粮食收购处置长效机制。四要严格落实防止和减少粮食损失浪费要求，持续完善相关政策措施，强化爱粮节粮宣传教育，营造“爱惜粮食、反对浪费”的浓厚社会氛围。