乡村振兴背景下盘活农村闲置土地构建返乡创业支撑策略研究

□孙 杰，王 瑾，张良成

（西安城市发展（集团）有限公司 陕西 西安 710000）

党的十九大报告明确提出了乡村振兴战略，同时将其作为我国现代化社会主义建设的重要历史任务。乡村振兴在依靠返乡创业为农村创造经济效益的同时，还应注重制定返乡创业支撑策略。对于农民工、大学生等创业主体，若缺少这些资源及政策的支撑，不仅影响他们的创业效果，还会造成人口红利的逆向流失，使他们再度放弃在农村发展。

现阶段，我国农民工返乡创业潮、大学生返乡创业潮都表征着农村正在逐渐形成新的发展趋势。返乡创业潮是农村在长期“民工潮”影响下自我变革的现实需求。乡村发展需要大量返乡创业人员来补缺。我国农村存在大量闲置土地，将这些土地盘活，不仅可以减少农村土地的浪费，而且可以填补返乡创业相关资源的空缺，从而实现农村土地资源的合理利用。

1 乡村振兴的两层内涵

1.1 乡村振兴的基本内涵

乡村系统是在多要素影响下形成的综合性高、动态演变的开放性系统。乡村经济发展的两个关键要素是人口与土地。其中人口是乡村发展的主体，影响乡村资源开发利用、乡镇企业经营以及乡村文化生活，人口创造了乡村经济、社会以及生态价值，是乡村发展的主要推力；土地是乡村发展的基础性资源，包含居民生产、生活等功能，是发展的本地因素。在乡村振兴背景下，要想使人口与土地有机结合，就必须推动农村闲置土地的盘活，从而构建返乡创业支撑策略，以此推动乡村经济发展[1]。

乡村振兴是在反思“过城市化”过程中城市和乡村发展失衡问题的基础上所提出的农村发展新策略，目的是推动农村复兴，从根本上解决发展矛盾，进而解决因我国城乡发展不均衡而导致的不同群体间价值观撕裂，创造平等发展机会，进一步缩小城乡发展差距。乡村振兴战略有以下3 个特点。

第一，系统性。乡村振兴受多个因素的制约与联系，这些因素涵盖经济、社会、生态、法制及文化等，涵盖面较广、综合性较高。乡村振兴需要多种专业技术，包括经济学、管理学、社会学、工程学、地理学、生态学等学科，通过这些学科解决相应问题，明确定位乡村发展目标。乡村振兴离不开多部门协同运作，应明确职责并对相关工作进行管理与规划，形成互补治理策略[2]。

第二，层次性。对于乡村来说，其发展存在空间尺度，因此发展规律与城市不同。应采取针对性的战略目标，体现其发展方式中的层次性。乡村振兴应覆盖乡村所有区域，实现全面振兴，体现其发展区域的层次性。

第三，区域性。乡村发展受资源、地理位置、产业基础、政策、市场以及文化等因素影响。我国不同区域的乡村经济发展存在差异，在发展过程中应做到因地制宜，合理发展地区特色产业价值，科学制定发展复兴策略，实现乡村可持续发展。

1.2 乡村振兴背景下闲置土地治理的内涵

农村闲置土地治理的开展受工程技术影响。治理农村闲置土地主要从两方面入手。一方面，增加耕地面积与质量，乡村合理化布局，这样可以提高农业带来的经济效益；另一方面，建设闲置土地为返乡创业提供支撑，包括现代化设施、住宅、企业占地等。乡村振兴背景下的闲置土地治理，不仅要提升乡村居住环境和公共服务能力，更要添加新产业，引进新文化，实现多方面综合复兴。同时，要注意避免复制过去单一的工业化、城镇化等线性发展模式，要走综合、可持续发展道路。总体来说，乡村振兴背景下闲置土地治理有以下3 点内涵。

第一，激发人口、土地、产业等要素对乡村发展的影响力，通过闲置土地治理，重构生态空间与生产、生活之间的关系，强化乡村产业的多元融合，促进人口、土地、产业之间的耦合。

第二，通过闲置土地治理，改善农村农业现状，盘活农村土地资源，同时保留乡村文化传统，传承文化魅力，提升地区生态人文建设水平。

第三，制定乡村治理策略，加强区域管控和基层组织自治，同时融合社区等新乡村治理概念，在加强管理的同时，提升管理队伍水平，完善乡村治理方案。

2 盘活农村闲置土地的案例研究

2.1 案例概述

苏仙区位于湖南省郴州市，该区域属于比较传统的农业区域。根据2019 年人口统计数据，当地拥有农业户口的人数为22.8 万人。

近几年苏仙区致力于推动富农政策，并且不断提升惠农及富农政策的扶持力度，期望能够推动农业现代化发展，进一步深化农村改革进程。

2018 年，苏仙区农村人口的人均可支配收入达到20 308 万元，相比2017 年增长了8.2%。该区域很多居民为了谋求更高的经济收入，选择外出务工或求学，在农村人口大量转移的情况下，一些土地资源呈现出闲置状态。尽管苏仙区针对农村土地闲置问题采取鼓励盘活措施，期望村民能够自发组织经营产业，从而将部分土地资源利用起来，但仍有不少土地资源处于闲置状态。

2.2 闲置房基地盘活利用情况

当前，很多农户均外出务工，房基地基本处于闲置状态，房基地是农村占用土地资源的重要组成部分，很多地区在处置闲置土地时总会忽略房基地的问题，苏仙区在进行土地资源盘活时也存在忽视房基地盘活利用的情况。同时，村民虽然在政府的引导下开展最简单的农业产业经营模式，但门槛较低且所采用的经营管理方法比较个性化，农户没有接受专业化的培训，在农业产业运作方式及产业之间的合作上均缺乏科学意识。

在此情况下，虽然其开展个体经营来盘活房基地的使用情况，但产业规模较小且产业自身档次较低，农户获取的经济收入有限，无法凸显农业特色。

2.3 闲置农业用地盘活利用情况

在农业用地的盘活方面，苏仙区最成功的案例主要是建设了小溪瑶寨风情园、莲山庄园以及凤楚传奇等精品民宿。一些企业家回到家乡创业，并聘请农业专业技术人员整体规划民宿庄园，将闲置农业用地重新划分区域，种植不同类型的农产品，呈现出乡村旅游的特色。

以开发休闲旅游为主线，不仅提升了当地农业产业化经营的专业化程度，还提高了农业用地的使用效率，推动苏仙区第一、第三产业之间的深度融合。该种闲置农业用地的盘活利用方式存在不足之处，虽然回乡创业的企业家获取较高的经济利益，但农民的收入却比较固定，且当地农民在不出租自家农业用地的情况下，农业发展与休闲园区发展脱节，使农民在该部分农业产业中的参与并不多。

2.4 盘活农村闲置土地的策略

2.4.1 注重乡村建设格局规划

我国实施乡村振兴战略，期望通过各项乡村建设规划政策，对农业资源进行整理，对村庄建设进行合理规划，落实农村闲置土地盘活的相关策略。具体来说，在对乡村建设进行规划布局期间，应发布关于乡村建设规划的设计意见，并按照村居结构划分为4 个等级，确保乡村在规划过程中都有专门的规划师。

首先，针对乡村建设规划布局做好精准定位，按照乡村建设规划编制的具体内容，贴合实际情况，确保规划理念具备适度超前思想，呈现出规划的前瞻性和可操作性。其次，建设配套设施。村庄的布局规划除了对住宅用地进行规划以外，也需要针对种植用地、生态用地等完成规划调整，从而确保住宅用地、生态景观用地、种植用地等均呈现出协调状态，让旅游业态更加丰富。再次，保持鲜明特色，鉴于因村施策和因地制宜原则，需要根据村内资源情况，突出村内闲置土地的资源优势以及传统文化优势，充分体现村落风貌，规划个性化产业发展，促使整个村落布局特点更加鲜明。

2.4.2 规范乡村集体资产盘活

为进一步确保乡村集体资产被盘活，需要明确村内集体资产承包不合理的现状，并采用集中清理和规范的方式将农村闲置土地资产盘活，切实维护农民利益，促使农村经济健康发展。

首先，摸清农村闲置土地情况，全面调查分析目前农村闲置土地的承包合同情况，整理其中的闲置土地数量、承包年限情况以及开发利用情况，以登记造册的方式，重点盘查是否存在违反规定的土地承包合同。其次，整理闲置土地信息，对其进行分类，了解闲置土地的利用类别及利用效率，并将依旧限制的土地信息分离出来。先对已处于利用状态的闲置土地进行合同条款分析，明确是否存在合同有失公允的情况、是否存在擅自转包或改变土地用途的情况；再对依旧闲置的土地进行登记，明确土地所处位置，整合闲置土地资源，重新制定后续土地资源盘活策略。再次，对闲置土地进行盘活处理。一方面，将闲置土地资源整理出来，以合资、合股等方式吸引企业的注意，促使其来乡村投资、开发旅游产业，制定明确闲置土地资源盘活计划。另一方面，对闲置土地资源进行改造，以个人入股或小微企业参股的方式建设村级商业项目，鼓励村民积极参与，提升土地资源利用效率。

3 基于乡村振兴战略盘活闲置土地支撑返乡创业的策略要点

3.1 注重创业心理支持策略制定

乡村振兴战略的实施，对盘活闲置土地具备显著作用。乡村除了吸引外来投资者的注意外，也可以鼓励已经到外地工作的劳动力返乡创业。农村有很多考入高等学府的大学生，这在农村区域被认为是光耀门楣的事情。很多大学生在毕业后留在大城市发展，并不愿意回到农村。除了大学生以外，越来越多的年轻人到外地工作，逐渐在城市落脚，并不愿意再回到家乡创业，即便有部分人才毕业后回到家乡，也会被亲戚朋友视作“没本事”。传统观念不仅束缚了人才返乡创业的脚步，也打消了返乡创业的积极性。

为此，在制定人才返乡创业支撑策略的过程中，要先制定创业心理支持策略，改善返乡创业的舆论环境。具体来讲，政府需要通过电视、广播、报纸、公众号、新闻推送等方式宣传乡村振兴战略，并且宣传返乡创业对闲置土地盘活起到的效果，从而消除村民对人才返乡创业所产生的偏见，让村民热切感受到为家乡助力也是有所作为的工作，促使村民在情感上对人才返乡创业表示支持和理解。

3.2 注重创业制度支持策略制定

人才之所以会选择返乡创业，其主要目的有两个。一是自身具备强烈返乡创业意愿，在城市就业困难被迫返乡或发现返乡创业具有较大商机。鉴于该种情况，为刺激人才返乡创业，应构建更加完善的返乡创业支撑策略，除了创业心理支持以外，也需要完善返乡创业的制度支持策略。政府部门应认真落实乡村振兴战略，并且完善创业相关政策。

3.3 注重创业经济支持策略构建

很多人才在返乡创业中出现创业失败的情况，究其原因主要是缺乏创业融资渠道，导致在创业成本增加的情况下，短期内无法实现资金周转。为此，在鼓励返乡创业、以创业方式盘活闲置土地资源时，需要为人才构建创业经济支持策略。

具体来讲，政府部门在出台相关创业政策的基础上，鼓励人才返乡创业，积极融入乡村振兴战略，并评估创办企业的社会价值，对符合条件的创业项目持续加大资金投入力度。通过“做加法”对符合条件的人才提供返乡创业项目资金扶持，即设立创业支持基金和提供创业担保贷款，设置创业启动类、股权投资类、社会扶持类等创业支持基金，为返乡创业提供资金帮助。

4 结束语

返乡创业是落实乡村振兴战略的主要动力，而返乡创业离不开农村闲置土地的治理。将二者结合，得出有利于建立返乡创业的支撑策略，且策略的执行应引起地方政府关注。在农村经济发展中应重视一系列发展措施的执行，为乡村振兴奠定基础。