乡村振兴视域下基层治理面临的困境和路径优化

□丰国如

（中共晋中市委党校 山西 晋中 030024）

1 新时期乡村振兴视域下基层治理的意蕴

乡村治理的重要内涵是乡村公共权威使用乡村治理权利对本乡村事宜进行处理，最终实现调控和管理乡村的目的。其主要内容是对乡村整体布局、生态环境建设以及公共服务等资源实现合理配置，最终促进区域经济发展和生态文明建设进程。除此之外，要不断提高村民的物质生活水平与精神文明水平，促进乡村治理水平提升。党的十九大报告明确指出，要增强对农村基层的基础建设工作，将自治、法治和德治结合，进一步完善乡村治理体系。和以往的乡村治理体系相比，现代乡村治理体系具有独特的产权基础、制度基础和组织基础。完善现代的乡村治理体系，对于完善我国社会主义制度、促进我国国家治理体系与治理能力现代化发展具有重要作用。

党的十九届五中全会提出，在完成全面建成小康社会实现第一个百年奋斗目标之后，要继续坚持发展并踏上全面建设社会主义现代化国家的新征程，为实现第二个百年目标继续奋斗，使我国迈向新的发展阶段。新时期，我国社会发展取得了重大成就。按照现行标准，我国农村9 899 万贫困人口已脱贫，832 个贫困县全部实现脱贫，脱贫攻坚取得重大成果，进一步缩小了城乡发展差距。同时，我国社会主要矛盾发生了变化，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。

2020 年9 月，习近平总书记在基层代表座谈会上再次强调，“我国已经进入高质量的发展阶段，经济发展前景良好，同时发展不平衡、不充分的问题仍未彻底解决，要实现高质量的发展还存在不足”。改革开放以来，我国人民的生活水平和质量有明显提升，同时发展不平衡不充分的问题逐渐显现。城乡之间发展不平衡问题是我国经济发展中出现的独有现象。长期以来，城乡发展差距一直存在，这对实现城乡共同繁荣提出了更大挑战。

城乡差距是我国经济发展不平衡的主要内容。与城市居民相比，农村居民收入较低，导致农村缺乏教育和人力资本投入、城乡基本公共服务差距较大，不利于我国实现共同富裕的发展目标。在此背景下，探索共同富裕示范区的成功经验，加强对中西部地区的支持和引导，可以有效舒缓我国发展不平衡状况，对于我国实现共同富裕的目标具有积极作用。

2 相关文献回顾

乡村振兴战略提出以来，受到社会各界广泛关注。学者对乡村振兴的顶层设计与建设路径展开了丰富的探讨，全国各地如火如荼开展了创新实践工作，展现了中国特色的乡村治理故事，为研究积累了大量样本。迄今为止，相关研究大致可以分为以下几类。

第一，乡村治理体系的内涵。蒋和平（2017）[1]认为乡村振兴战略为“三农”工作指明了方向，辨明了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的逻辑关系，提出了乡村振兴战略的实施重点。贺雪峰和董磊明（2015）[2]通过提炼乡村治理的结构性要素，区分出4 种可能的乡村治理类型，即原生秩序型、次生秩序型、乡村合谋型和无序型。一些学者将乡村振兴与“自治、法治、德治”相结合，把乡村治理体系理解为“三治结合”的产物，并强调发挥自治、法治和德治的协同效应，进一步促进乡村发展，实现高质量的乡村管理。邓大才（2018）[3]提出，在乡村治理体系中，自治是核心，法治是保障，德治是基础，3 种治理方式在一定条件下各自可以实现善治。一些学者深入探究了乡村基层治理中的人际伦理与规则。徐勇（2010）[4]分析了农民理性扩张是如何与工业社会优势结合，并通过“叠加优势”造就“中国奇迹”的。徐勇（2018）[5]提出在“祖赋人权”的中国乡土环境下血缘理性的原则，即因为“祖宗”而赋予具有血缘关系的人的存在与行为的合理性和依据。上述类型研究为乡村振兴视域下理解乡村治理的战略意义、主体、体系建设奠定了坚实基础。

第二，乡村治理体系建设的重要路径。基层管理体制的僵化、人才队伍与社会发展不匹配、自治主体缺失、行动准则分割瓦解、地方文化衰落、合作治理能力缓慢与薄弱等一系列难题，制约了自治、法治、德治的发展与有效整合。相关研究注重构建乡村治理体系，从主体、机制、结构等层面，推进乡村治理体系向多元化、法治化、完善化方面转变。季丽新（2020）[6]分析了“富人治村”的相悖行为及产生的不同后果，提出应使“富人治村”与“三治合一”乡村治理体系相契合，引导富人成为乡村振兴的积极推动力量。李德（2016）[7]深入阐释了我国基层治理中利益诉求、治理结构、治理机制碎片化的困境，认为基层治理的重点在于形成党领导下多方参与、互动协作、共同治理的制度体系。较多学者从不同理论视角展现了中国乡村治理体制的变迁过程。邓大才（2015）[8]提出了“单位对称性”理论，分析了我国农村治理体制的变迁，展现了产权单位与治理单位的调适进程。潘家恩和温铁军（2016）[9]以“乡村”为角度，讨论“百年激进”“百年乡村破坏”“百年乡村建设”的复杂关系。吕德文（2019）[10]从国家治理现代化的视角，分析了人民公社、乡政村治和“三治”结合3 种乡村治理模式，展现了3 种乡村治理模式的治理内容、方式与特征，呈现了中国乡村治理的必由之路。

第三，对新时期乡村振兴任务与共同富裕思想的解读。对中央文件的解读，例如何立峰（2021）[11]以浙江省乡村治理实践为例，阐释了共同富裕背景下全国扎实推动共同富裕的省域范例。对共同富裕示范区建设的路径分析，例如城乡融合发展推动共同富裕、把共富乡村作为建设共同富裕示范区的主攻点等。对共同富裕思想与实现共同富裕的解读与研究，例如蒋永穆和豆小磊（2021）阐释了共同富裕思想的演进历程、现实意蕴及路径选择，李实等（2021）针对性研究了共同富裕道路上乡村振兴存在的问题、挑战与建议，秦刚（2021）探讨了实现共同富裕作为中国特色社会主义实践探索的具体历史进程。共同富裕是中国特色社会主义制度优越性的重要体现，实现共同富裕对基层治理体系建设提出了更高的要求。

乡村振兴视域下的基层治理问题不仅关乎国家现代化治理体系的完善，也紧密影响共同富裕进程。乡村振兴是一项系统性、全面性的工程，而“人”的振兴具有关键性擎动作用。如何搭建乡村现代化基层治理体系，充分调动人的积极性，以人的自治促进乡村经济、社会和文化建设，是乡村振兴领域研究需要重点关注的问题。

3 乡村基层治理存在的困境

2020 年12 月，赴贵州省A 市开展乡村治理实践调研。A 市位于贵州省东部，是贵州省主要中心城市之一，下辖7 个街道、11 个镇，总面积1 556 km2，总人口54.31 万人，先后荣获“中国优秀旅游城市”“全国十佳生态文明城市”“国家卫生城市”“全国科技进步先进市”等荣誉称号，2019 获评“中国西部百强县市”“第二批节水型社会建设达标县（区）”，2020 年11 月入选第六届全国文明城市。2019 年以来，A 市全面贯彻落实党中央、国务院关于乡村振兴战略的工作部署，聚焦按时高质量打赢脱贫攻坚战，探索运用“六个一”推进乡村治理体系和治理能力创新，不断推动农业农村工作迈上新台阶。A 市下辖乡村的治理实践具有典型性和普遍代表性。

3.1 村民委员会规范化运作机制缺失

由于村民委员会作为自治组织法律地位不高、规范村民委员会的法律法规不健全等原因，使得村民委员会运作不够规范。部分村民委员会并未真正代表村民权益，反而与村民产生矛盾冲突。主要表现在部分村民委员会以各种理由拒绝村民查看村民委员会的相关材料，引起村民和村民委员会之间的摩擦；部分村民委员会存在操纵村民大会、损害村民合法权益等问题。此外，由于村民委员会缺少规范化制度约束，使得村民委员会与乡镇企业矛盾频发。部分乡镇企业由于环境污染、噪声扰民、拖欠薪资等问题屡遭村民抗议和维权，担心成立村民委员会后向县镇政府反映或被驱逐出村，千方百计阻挠村民成立村民委员会，干扰小区或村民自治，甚至引发暴力事件。2016 年B 小区村民委员会选举过程中出现外来人员偷走投票箱的问题，引起村民强烈反响，经派出所调查，查实为某公司员工的行为。

村民委员会运作不规范的根源在于缺乏规范运作制度。第一，议事制度缺失。村民委员会普遍缺少议事制度，无法定期研究乡村基层管理中存在的问题。一些村民委员会缺乏召集村民大会的工作责任，使得本应定期召开的村民大会无法正常召开，不能向广大村民报告村务管理的实施情况。第二，信息公开制度缺失。虽然有村民委员会信息公开的要求，但对村民委员会的会议纪要、决策过程、本体维修基金等信息公开情况缺少具体操作办法，引发村民委员会决策不透明、村民与村民委员会互不信任的问题。第三，内部规范化管理制度缺失。部分村民委员会脱离村民大会的制度约束，缺少规范化的管理制度，既做决策人又做执行人，组织架构混乱，决策方式随意，财务制度不透明，对于修建公路、项目选址等关乎村民集体利益的重大投资项目暗箱操作，引发村民与村民委员会的纠纷，加剧了村民委员会和普通村民的矛盾。

3.2 普通村民自治意识淡薄

部分村民对本村公共事务和公共利益缺乏应有的热情和主人翁精神，不愿参选村民委员会，致使村民委员会难以成立及竞争不足。一些村民在村民委员会换届选举时投票不积极、随意敷衍，导致村民委员会人员把关不严。缺少对村民委员会运作和物业服务过程的监督，产生村民委员会以权谋私、公共服务质量下降等问题。村民自治意识不足体现在对本村自治事务“不关心、不参与、不信任”的“三不”态度。

第一，不关心。很多村民比较关注本村综合整治的整体形象和土地流转等切身利益，对大多数与自己关系不大的问题关注度不够、积极性不高。村民名义上是本村主人，实质上并未履行主要职责，导致村民委员会难以成立以及竞争不足。

第二，不参与。部分村民抱着“自己不管，总会有人管”的想法，只有在村里发生拆迁安置、土地开发等影响自身利益的重大事件时，才会积极参与村里公共事务协商和意见反映，缺少对村民委员会和村民委员的日常监督，导致村民委员会假公济私等问题。在问题爆发时，部分村民采取上访等方式，将问题“抛”给政府。

第三，不信任。当前乡村治理中普遍存在不信任感。很多村民既不信任村民委员会，也不信任乡村基层干部的能力与处理方式。这种不信任感直接造成了村民与村干部、村民与村民委员会的激烈对抗。

3.3 党组织建设推进缓慢

第一，虽然县级政府强制要求村委会中党员比例占50%以上，但在实际操作过程中难以实现。其原因很大程度是村里党员人数不够，部分外出务工或求学村民的党组织关系并不转入村党支部。村党支部作为统领机构，在代表性、广泛性层面缺乏民意支撑和基础，而且一些党员参与度不足。

第二，村党支部“手伸得太长”，实际上成为管控基层的官方政府机构，但其实体无法支撑其众多且繁重的职能，人为制造出许多问题和矛盾，不利于治理和稳定。

第三，村党支部和党支部书记的权责在纸面和实际两个层面并不匹配。村党支部在应对村民、村委会和民营企业的纠纷方面缺乏能量和权限。部分运行良好的乡村大多是支部书记自身资源丰富，凭借个人关系、人格魅力开展活动，缺乏法治化、规范化的赋权赋责，导致其治理方式和治理程序无法复刻，仅仰仗个人才能处理矛盾纠纷，而其他没有相应声望的人难以胜任职位要求。党支部的常态化运行具有强烈的“人治”色彩，影响其建设的合法性和可持续性，从而损害了村民参与的积极性及对公共组织的信任，使基层治理成效大打折扣。

4 健全乡村治理体系的建议

第一，明确各治理主体在乡村基层治理中的职责定位。明晰乡镇职能部门管理职责，通过多部门联动，解决乡村基层治理中执法和监管缺位难题。强化属地管理责任，加强乡镇对下辖乡村重大投资公司（项目）的检查考核，推进属地乡村基层治理程序的建立和规范化。指导辖区村民委员会的组建、换届等日常工作，抓好村民委员会选举工作，指导、监督村民大会和村民委员会的日常活动，定期组织辖区村民委员会开展培训工作，督促村民委员会履行职责。

第二，搭建乡村治理工作平台。在各村建立村民委员会的基础上，探索筹建乡镇级村务管理指导委员会促进会工作平台，为各村村民委员会换届、土地纠纷矛盾化解等提供政策指导、业务咨询和知识培训等服务。设立村党群服务中心，并将其作为村民委员会和村务管理的服务枢纽，增强村民委员和普通村民的法治意识、合作意识和协商意识，促使冲突、对抗向协商、监督转变，努力形成乡村治理良好格局。

第三，构建乡村治理有效监督体系。在村委会下设村务管理指导委员会，加强对村委会成员、企业、志愿组织等其他治理主体的监督和指导。将村庄中具有财务、法律、工程等专业特长的村民吸收进村务管理指导委员会，提升村务管理指导委员会的专业化、权威化和规范化水平。赋予村党委在村委会组建、换届中的“人员结构建议权”“人选建议权”，引导和支持村民中的党员、“两代表一委员”积极参选村民委员会委员。健全乡村公共事务监督机制，充分发挥信用在现代治理体系中的作用，探索建立村民在日常村务管理、环境治理、经济建设、文化培育等各项工程中的参与等级评价制度，加强对乡村能人、热心村民参与基层治理事务工作的引导与嘉奖。