农村土地流转制度中存在的问题及其成因探索

□郑若平

（邵武市下沙镇乡村振兴发展中心 福建 南平 354014）

农村土地规模化经营是实现农业现代化的最基本条件，积极推行和落实农村土地流转制度，能有利于农村土地政策落实、实现规模化的土地经营、推动现代化农业的发展、拓宽农民的收入渠道及提高农村居民的收入水平。土地流转制度是近些年随着农村体制的改革提出的新政策，但在落实的过程中出现了诸多问题，导致土地流转制度的可执行性有所降低。基于此，研究人员应对土地流转制度中存在的问题进行具体分析，重视民声民意，处理好各方主体之间的利益关系，只有这样才能完善政策措施，让土地流转制度顺利落实。

1 农村土地流转制度面临的困境

1.1 不按照规范标准推进

闽北地区的很多农村土地流转都是农民自己操作，然而我国农民多数受教育程度较低，因此法律意识更加淡薄，很多土地流转都仅进行了口头协议，并没有签订具有法律效应的文书。例如邵武市东部郊区的下沙镇，当地大部分农户都没有签订土地流转书面协议，都只是以口头约定的形式，还有少部分农民之间的土地流转虽然签订了合同，但签订合同不规范，例如签订的流转合同期限超过耕地承包期限，这样在法律上是得不到承认的。还有一些虽然签订了合同，但没有主动到农业合同管理机关进行合同的登记和备案，容易在后期出现各种问题。例如由于双方签订协议中对双方的权利义务没有明确的标识，更没有对违约责任进行明确规定，当协议双方出现矛盾的时候，通过法律的途径难以对双方进行追责。除此以外，土地承包经营权的转让通常没有专业的价格评估机构进行评测，导致农村土地流转的地价存在争议，难以进行科学合理的评估，使得土地转让具有很大的随意性，流转过程非常无序[1]。

1.2 难以保证农民的利益

在土地流转过程中，经常出现违背农民意愿的情况，为了尽快落实政府的政策制度，时常忽视土地流转的主体是农民。在土地流转的问题上，有些地方采用一刀切的执行方式，会严重损害农民的利益。

在进一步落实土地流转制度时，因为缺乏对农民利益的全面保护，在土地流转之前也缺乏相关的途径，应对种植大户和企业业主经营能力业务水平做好全面审查。在一些调查报告中显示，有些地方的土地流转制度，无论是政府统筹规划的还是农民自发进行，都缺少对承租方能力进行评估的过程，而且很难对承租方的农业经营能力进行严格审查。由于缺乏自我保护意识和随大流的思想，农民们通常不会让承租方缴纳保证金。在土地流转行为发生之后，一旦承租方在生产经营上出现了失误、或承租方没有按照约定进行农业生产，就会发生难以履约的现象，这就给参与土地流转的农民带来了严重的经济损失，并且由于缺乏正规的协议和合同约定，农民在进行维权的时候难以得到法律的有效帮助，造成的风险只能由农民和政府自行承担[2]。

同时，由于农民的土地流转收益过于固定。很多农民在签订土地流转合同时都是一次性租赁多年土地，合同约定每年农民返还一定数额的租金，但是在合同上约定了每年返还的租金，在流转期间租金却难以调整，因此农民的收益并不会随着通货膨胀而得到发展，这样对于农民来说，土地流转获得的利润是在逐年降低的。

1.3 市场机制和社会服务体系不完善

福建省土地流转制度由于发展年限较短，其相关制度体系的建设还不完善，闽北实施土地流转，没有形成统一规范的土地流转市场，限制了土地流转的相关信息传播，想要承租的个人和企业难以和想要进行土地流转的农户进行对接，土地供需信息不对称，导致供需失去平衡，使得生产要素难以合理流动，制约了农村土地流转的有序进行。

目前开展土地流转制度的地区非常多，但很多地方土地流转机制较为落后，没有建立完善的服务体系，如资产评估机构、委托代理机构、土地投资机构等。加之服务水平相对落后，导致了闽北地区发展土地流转制度的速度相对较慢。

1.4 土地流转管理不健全

在流转程序、流转手段及流转档案管理方面缺乏有效的管理，虽然这些过程都有相应的操作规范以及土地流转合同的标准格式，但是由于管理体系的不完整及落后的工作方式，使得很多地区开展了土地流转但仍处于无序的状态，因此存在着非常多的纠纷。

一些农村地区，由于农村经营管理机构职责划分不明晰，管理人员不足，土地流转行为没有专人进行管理，当农民在土地流转的过程中出现利益被侵害时难以维权。同时由于管理不当，有些地区在土地流转过程中，使土地的农用性质被改变，承包企业用于建设工厂或其他用途，不仅会侵害农民的利益，破坏农村生态环境，还会对国家粮食安全造成较大的威胁。

2 导致农村土地流转出现问题的本质原因

21 世纪初，福建省委、省政府出台了关于创新农村工作机制的若干意见，提出创新土地流转机制，完善农村土地制度。土地流转的方式以出租、转包、入股和互换等形式为主，取得了突出成效，增加了农民的收入，有效地缓解土地荒芜等情况，以下就土地流转出现问题展开深入分析。

2.1 政府定位不明确

在土地流转的过程中，政府扮演的是服务角色，通过政府的积极引导，保障农民利益的同时满足承包人对土地的需求，帮助集体的土地健康有序的流转。然而一些地区政府并没有把握好自己在土地流转中的定位，将土地流转经营当成了一种以土地作为经营主体的经济行为，没有充分意识到土地流转在农业现代化进程发展中起到的重要作用，缺乏对正当合理的土地流转经营的鼓励和推广，对于不合理、不利于农业长期发展的土地流转模式不加以限制，放任不利的流转模式对农业经营带来危害。政府应积极对参与土地流转之后的农民进行规划，为不再耕作的农民找到新的工作渠道，对土地流转中可能出现的问题做好应急预案处理，为农民提供可行的、有针对性的意见，处理好民、企、政之间的关系。

集体土地进行流转是一种市场行为，应该经由买卖双方合理洽谈，在遵循双方意愿的条件下进行。如果基层行政组织忽视了农民意愿，强硬开展土地流转工作，为农村带来很多不稳定的因素，对社会的稳定带来了极大威胁[3]。由此可见，开展土地流转工作之前，政府一定要清晰自己的服务者定位。在遵从农民意愿，保证农民利益的前提下，积极引导土地流转制度的开展，对土地流转工作做好规划，提高自身服务能力，通过完善健全的政策制度，平衡企业和农民之间的关系。

2.2 农民对土地流转的热情不高

结合当下土地流转的情况，很多农民在流转过程中表现出对流转的不感兴趣和不信任。经过调查和研究，总结出农民不愿意进行土地流转的主要原因有以下几点。

第一，农村的社会保障体系不健全。农民失去土地将会失去生活保障。对于大部分农民来说，他们一辈子从事的都是农业，缺乏对其他谋生技能的掌握，加上受教育的程度较低，在竞争激烈的市场中难以谋得一份营生。土地对很多农民来说意味着基本的生活保障，唯有通过农业生产才能解决看病、教育、养老等民生问题。经过调查发现，很多农民不信任第二、第三产业的工作，通常农民都会把土地看做自己的退路，宁可将土地闲置，粗放管理，也不愿意进行土地流转。

第二，农民在土地流转后可进行选择的岗位空间有限。如果土地流转速度过快，而第二、第三产业的发展速度有限，就会导致一大批农民失地之后没有工作，不但威胁到农村社会的稳定，还在很大程度上加剧了城市职业竞争的压力。因此土地流转速度应该和第二、第三产业发展的速度相匹配，为失地农民提供更多的发展渠道。唯有城镇化发展进程加快，城镇能提供大量岗位吸纳农民的时候，才会让农民放下后顾之忧，放心的进行土地流转。

第三，土地流转能够为农民带来的收益不大。在国家出台了一系列的惠农政策及大力扶持新农村建设后，农民能通过农业获得更高的收入，这使得农民对土地价值的估计更高，而通过土地流转能够为农民带来的收益在农民看来缺少吸引力，因此对土地流转没有很强烈的意愿。

2.3 土地流转后的资金和技术支持不到位

在土地流转之后，要想实现规模化农业生产、集约化经营，就需要土地承租者具有相应的经济实力，投入相应的资金，利用现代化种植设备和技术。很多土地承租者同样也是农民，承租者对土地进行开发的资金也很匮乏，这就导致即便进行了土地流转，也难以实现现代化农业生产，使得土地流转失去意义。

有些土地承租者在承包了大面积的土地后，想要从事高效的农业开发，因此在后续从事农业生产的过程中需要投入很多的资金，但是由于农业生产缺乏相应的融资渠道，导致经营者在开发土地的时候会存在资金难以流转的问题，导致了本应规模化的农业生产难以形成规模化，阻碍农业生产的效益提高。

从科技层面上来讲，通过土地流转可以集中土地资源，对于大规模开展现代化农业活动来说非常有利。在土地流转后，承租方可以通过高效现代化的生产方式，精耕细作，发展绿色生态农业，提高农产品的产量和品质，从而让承租者和农民都能获得一定的利润[4]。但由于缺乏了资金和技术上的支持，很多承包了大片土地的农民依然只能粗放式管理土地，不但难以提升农业生产的效益，还让土地流转失去了意义，造成了土地资源浪费的情况。

由于土地流转后缺乏资金和技术方面的支持，导致本来拥有承包能力和意愿的企业和个体只能先对政策进行观望，难以真正下决心进行承包，又或者有些承租方在将土地全部收拢之后从事农业生产之外的行业，失去了土地流转意义。

3 农村土地流转制度发挥效用的有效途径

3.1 建立完善的土地流转制度

我国农村数量众多，每个农村所面临的情况也不同，因此制订土地流转制度应该根据每个农村的具体情况，设置和当地情况相符的流转制度。土地流转必须要坚持农民自愿、流转有偿的原则。对政府和村级组织来说，其并非土地流转中的主体，只能通过政策导向改善农村的环境，加强对农民的服务管理，只有这样才能让农村土地流转更加科学合理化。

3.2 积极规范土地流转的市场

想要让土地流转制度更加健全，就需要保证土地流转的市场更加健全，通过建立完善、规范、严格的管理制度和措施，让我国土地流转更具市场化，让农民和承租双方能够得到最大化利益保障。

首先，建立农村农用地流转服务平台，形成县级、乡镇级和村级三级农用地流转服务中介网络，通过完善农用地流转信息库，让农民可以对土地流转信息进行查询、评估土地价值、帮助农民办理协议。

其次，建立农用地流转信息网络，让农户和有意向进行投资的承租方都能够获取有效信息，让土地流转双方主体能够更直接的进行交流，解决农用地信息交互阻塞，难以形成市场的现状。

再次，建立科学的土地价值评估机构，让土地流转的过程更加科学，同时应该合理制订土地流转租金，让农民的收入可以同市场保持同步增长，保证农民的经济收益不断提升。

4 结束语

土地流转制度能有效提高我国农用土地的利用率，促进我国农业转型，实现农业增产增收。我国土地流转经营制度还存在着很多不完善的地方，想要实现农村土地制度改革的跨越式发展，就必须结合实际，解决在土地流转中出现的问题，稳扎稳打、逐步推行。只有这样才能促进农村剩余劳动力转移，加快我国城镇化发展，改善我国产业结构。