农业供给侧结构性改革的税收支持政策优化研究

□马 莹

（吉林财经大学税务学院 吉林 长春 130117）

目前，中国经济发展步入“深水区”，农业发展环境已发生深刻变化。农业生产成本持续攀升，农业增效难度加大。在此背景下，要确保农业可持续发展，必须不断优化农业结构，全面转变农业发展方式，加快推进农业供给侧结构性改革。农业供给侧结构性改革的水平与政府支持程度密切相关。为确保农业供给侧结构性改革的顺利开展，尽早实现农业现代化，必须加快税收政策对农业供给侧结构性改革的支持力度，实现税收政策为农业供给侧结构性改革保驾护航的目标。

从现有研究文献来看，国外学者针对供给侧问题的研究可追溯至19 世纪“萨伊定律”的提出及随后兴起的“供给学派”理论，这些理论为供给侧激励问题研究奠定了理论基础。

自20 世纪30 年代，部分学者深度探讨产业转型升级的财税支持政策问题，经济学家凯恩斯针对当时的经济大萧条，提出了刺激消费与投资、提高有效需求等财税思想。

自20 世纪80 年代以来，西方经济学家频频指出在大规模减税、放松管制的基础上，应加大财政政策对教育和基础研究的支持力度，促进产业（包括农业）结构的升级。

我国自2015 年习近平总书记提出供给侧结构性改革的概念以来，理论界对供给侧结构性改革进行了颇具广度与深度的研究。

贾康等（2013）提出了“新供给经济学”的理论框架，强调改革切入点在于机制创新、侧重点在于结构优化、着力点在供给端。

国内学者普遍同意运用税收政策支持农业升级发展，包括王守聪等（2017）支持农民创业、唐军（2018）支持新型农业经营主体发展，李桃（2020）支持农业融合发展等，但专门针对农业供给侧结构性改革税收支持政策的研究尚处于起步与探索阶段。围绕什么是农业供给侧结构性改革、如何看待税收政策支持农业供给侧结构性改革的客观必然性、怎样分析现行农业供给侧结构性改革相关税收政策存在的问题并进行优化等问题展开系统性论证[1]。

1 农业供给侧结构性改革的内涵

根据新供给经济学，供给侧结构性改革以强化供给侧认知和分析为核心，通过内在动力与外在动力的双向驱动，提高供给体系的质量和效率，优化供给结构，实现供给与需求的有效对接，并以新供给创造新需求。根据新供给经济学的理论逻辑，农业供给侧结构性改革是指对标需求侧变化，在供给侧推进结构性改革，通过优化要素配置与提升创新动力提高农业全要素生产率，采取去产能、降成本、补短板等相应措施促进农业结构优化、农民收入增加、供给有效保障和农业可持续发展等系列目标的实现[2]。

农业供给侧结构性改革应包括4 方面内容。一是农业科技技术体系提升。即由低资本传统农业技术向高资本现代农业技术转变，由简单生产加工技术向精深生产加工技术转变；二是农业经营模式的转变。着力培育新型经营主体，打造规模化、集约化、专业化的企业化生产方式；三是农业产业结构的升级。调整农业产业内部结构，延伸农产品产业链，建立种养加工结合、一二三产业融合发展的多层次、复合型现代化产业体系；四是农业发展方式转换。加快优化要素组合，走“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的农业现代化道路[3]。

2 税收政策支持农业供给侧结构性改革的客观必然性

2.1 支持基础产业发展的必然结果

农业是国民经济的基础，农业为人类的生存和发展提供了必要的生活资料、生产资料和良好的生态环境，在国民经济发展中处于不可替代的特殊地位。

一方面，农业是国家安全的基础。无论何时何地，农产品尤其是大宗农产品的供给都会对国家经济、政治、社会的稳定与发展产生巨大影响。目前，我国粮食自给率已不足86%，无法实现农产品的完全自给。因此，党中央在“十三五”规划建议中明确指出，要“实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。要实现我国的粮食安全，必须进行农业转型升级，实现农业现代化。税收作为组织财政收入、调控资源配置的重要手段，理应支持农业供给侧结构性改革。

另一方面，农业是其他产业发展的基础与制约因素。纵观我国经济发展历史可以发现，农业波动必然诱发工业及整个国民经济的波动，对经济和社会安全造成重大影响。有学者曾经提出“每一次经济形式的恶化都是先从农业开始的，每次调整的成功都是以农业发展形式的好转为前提，而农业波动又成为工业波动和整个国民经济波动的基础。”可见，只有农业发展，国民经济其他部门才能形成良性发展态势，在当前形势下，唯有依靠国家政策推动农业供给侧结构性改革，才能推动农业进一步发展。

目前的相关研究表明，中药黄芩素的研究仅停留在基础研究阶段，尚未开展与临床相关的研究。本研究为黄芩素抗肿瘤转移的研究和开展临床试验增添了新的基础理论依据，为寻找安全有效的抗癌药物提供了新的思路。

2.2 促进弱质产业提升的客观要求

农业供给侧结构性改革对国家政策的强依赖，缘于农业的弱质性和小规模经营的弱势地位。与第二、第三产业相比，农业效益低、风险高、受自然因素影响大，发展劣势明显。三个产业不能协调发展，必然导致我国经济发展的不平衡、不协调与不可持续。在市场经济条件下，政府有责任按照市场和政府的职能分工，对产业结构调整进行干预，促进产业结构优化升级，实现经济增长。税收政策是政府引导产业结构升级的重要手段，对存量资产的再组与投资主体的投资方向产生影响。因此，为实现国民经济各部门协调发展，采取各种财政政策促进农业供给侧结构性改革是我国政府的必然选择[4]。

2.3 规避农业风险与不确定性的现实要求

首先，农业生产本身具有不确定性。农业生产的不确定性表现为农业生产的高风险性。农业生产是自然过程和社会过程的统一，始终伴随着多种风险，直接影响农业生产效率和生产者收益。

其次，农业供给侧结构性改革同样存在不确定性。农业供给侧结构性改革过程中的生产结构调整、生产方式转换等行为具有不确定性，行为主体面临较大的转型风险。农业生产及农业供给侧结构性改革的风险难以依托保险市场解决，因为农业生产及农业供给侧结构性改革的风险具有地域的广阔性、时间的一致性以及投保单位的极大相关性等特点，导致风险损失事件的独立性丧失，很难满足保险经营的大数定律。

再次，农业保险还存在逆向选择与道德风险问题，众多因素导致农业处于风险高、保险难的尴尬境地。可见，唯有国家运用合理的经济政策，才能建立充分的农业生产与农业供给侧结构性改革的风险保障机制。

3 农业供给侧结构性改革的税收支持政策存在的问题

3.1 不利于新型农业合作组织的发展

目前，新型农业合作组织的税法身份尚未明确。我国税法并未将农民专业合作社视为专门的一类纳税主体，因而在税收制度设计中没有充分考虑到农民专业合作社的特殊性质。除了专业合作社外，股份合作社、专业联合社等属于哪类组织，税法上也并未明确，导致新型农业合作组织既缺少专有优惠，也难享税法的普遍优惠[5]。

3.2 不利于农业科技创新

流转税方面，农业科技创新从基础研究、应用开发到推广普及，从资金来源到资产使用，从试生产到大批量销售，流转税税收支持政策较少；企业所得税方面，对农业科技研发过程支持不足，对科技创新投资的引导与支持不足。现行税收优惠政策有组织类型、规模效益大小等身份认定限制；个人所得税方面，没有专门针对农业科研的大力度个人所得税支持政策。

3.3 不利于农业产业结构调整和农业产业化发展

首先，针对农业产业化的企业所得税税收优惠形式过于单一，主要是税收豁免和优惠税率，缺乏投资抵免、加速折旧、纳税扣除等间接税收优惠形式，不利于农业、乡镇企业及涉农部门的投资增长和技术进步，也不利于农业生产基地的扩大及农业产业规模的提升。

再次，缺乏对新产品、新业态、新模式的税收支持政策，没有及时出台支持一二三产业融合发展的税收优惠政策。

最后，对农产品流通方面的税收优惠不够，没有实现从种养、加工到销售各个环节的全过程覆盖和渗透[6]。

3.4 不利于引导社会资金投入现代农业

首先，缺少促进投资现代农业及农村基础设施建设的相关优惠政策。

其次，金融投资农业的税收支持力度不足。

再次，农业保险税负偏高。以上因素成为现代农业资金供给不足的现实障碍，严重阻碍了农业的转型升级。

4 支持农业供给侧结构性改革的税收政策优化措施

为推进农业供给侧结构性改革，政府应充分发挥税收政策的乘数效应，促进农业高效与可持续发展。同时，运用税收政策的导向功能，吸附更多社会资本与金融资本投入现代农业建设。

4.1 促进经营主体转型

首先，应允许新型农业合作组织自选缴纳何种所得税。以农民专业合作社为例，农民专业合作社不是普通企业，而是一种特殊的农户联合体，有纯公益性和非纯公益性之分。对纯公益性农业合作组织，应当完全免税；对非纯公益性农业合作组织，应具体问题具体分析，其非营利性行为应当免税，其营利性行为应当征税，但可以让农民专业合作社自选缴纳企业所得税抑或个人所得税，并给予减免征税的优惠。

其次，应加大并落实新型农业合作组织税收优惠，全面支持新型农业合作组织的发展壮大。包括扶持发展种粮大户、农民专业合作社、社会化服务组织；引导农业产业化龙头企业建立生产基地；培植集约化、专业化、组织化和社会化相结合的新型农业经营体系。

4.2 推进农业科技创新

首先，要摒弃不合理的税收政策因素，完善农业科技发展和成果转化的税收政策环境，鼓励各类农业经营者成为农业科技创新主体。要改变以特定的企业及以企业的收入规模、效益为优惠对象的传统做法，转向不分所有制性质、经营组织大小，实行统一的税收优惠政策，鼓励中小企业、研发机构、高等院校、科研院所和农民个体投身科技创新和应用。

其次，引导企业增加科技投入。包括进一步降低所得税税率、延长免税期限；允许企业提取一定比重的农业科技发展准备金，准备金可以税前扣除；对符合条件的农业科技孵化器、农业科技园区、农业高新技术企业给予一定年限的减免房产税、城镇土地使用税税收优惠；对农业高新技术企业的科技投资实行再投资退税制度，即若企业将所得税税后利润直接再投资于本企业农业高新技术研发项目，经审查批准后，退还其再投资部分已缴纳的部分或全部所得税。通过以上措施，鼓励农业高新技术企业增加科技投入，自主进行技术研发与成果应用。

再次，扩大农技推广税收优惠政策。通过免征个人和企业推广技术的所得税、企业技术推广费支出加计扣除等方式，鼓励企业与公益性基层农技推广机构合作，支持“公司+农户”“公司+合作社（协会）+农户”等农业科技推广合作模式。

4.3 引导社会与金融资本投入

首先，要激励金融资本支持农业转型升级。对农户和农民专业合作社的贷款业务可以享受所得税优惠，优惠幅度可根据各地经济发展情况不同而有所差别。

其次，要加大税收扶持农业保险发展的力度。对保险公司经营的政策性农业保险业务，可免征企业所得税。

再次，要鼓励从税前扣除农业风险巨灾准备金，并免征相应税负。

除税收政策外，政府还可以采取财政支出政策、政府采购政策等多种政策推进农业产业结构调整、促进经营主体转型、推进农业科技创新、力促农业生产方式转变、引导社会与金融资本投入。通过以上措施整合产业链条，改造传统农业，促进农业可持续发展。