借鉴美国有机农业政策 助推我国乡村振兴战略发展

虞昊

美国作为世界上较早提出农业可持续发展理念的国家之一，经过长期的实践与探索，逐渐将有机农业纳入政策保障系统，构建了颇具特色的政策支持体系，这对实现美国有机食品市场的健康发展起到了重要的推动作用。探究美国有机农业政策支持体系的特点，借鉴其发展经验，对完善中国有机农业的相关政策、更好地推进农业绿色发展以及全面推进乡村振兴战略都具有重要的参考价值。

一、美国有机农业的发展概况

2019年，美国有机农地面积达233万公顷，居全球第四位，有机市场规模自2001年起便高居全球首位（86亿美元），2019年更是达到544亿美元，占全球有机市场份额的42%。随着美国国内有机市场需求的迅速增长，自2012年起，美国不断扩大有机农产品进口，2012-2019年期间，进口总额共增长了16.84亿美元。

近年来，随着美国有机农场及农地面积的不断增加，经认证的有机水果、蔬菜、畜禽肉以及乳制品也逐渐成为美国家庭餐桌上的常见食品。在新冠疫情的影响下，美国有机食品销售额迅速增加。根据美国有机贸易协会（OTA）数据显示，2020年美国有机产品销售额达到619亿美元，其中有机食品销售额占91.2%，为565亿美元，较上年增加了12.8%。同时，有机食品销售额占全美食品销售总额的比例也在不断攀升，从2008年的3%增长至2020年的6%。

美国有机食品市场中，消费者比较青睐有机蔬菜和有机水果，2020年的销售额达到204亿美元，占美国有机食品销售总额的36%，同时占全美水果和蔬菜销售总额的15%。有机调味品的销售额也达到24亿美元，增长率超过30%，仅有机香料一项的销售额便高达5.2亿美元，增长率为51%，有机面粉和烘焙食品的销售额也增长了近30%。此外，美国有机食品的销售渠道主要为大型连锁超市与天然杂货店，其中最大的有机食品销售商当属全食超市（The Whole Market）和加州田园超市（Sprouts Farmers Market）。

二、美国有机农业政策支持体系

1.构建以NOP计划为基础的有机认证管理体系。1990年，美国首次提出国家有机项目（National Organic Program，简称NOP）计划，旨在负责全美有机农业的整体指导工作。该计划由美国农业部（USDA）下属的农业营销服务部（AMS）负责管理，并设有生产标准、认证认可、国际合作以及市场监督等部门，旨在对实施有机认证的各州机构以及私人组织进行资格审查和监督。根据2002年所正式颁布的NOP最终规则，有机产品根据有机物含量百分比形成了四类有机标签。有机成分达95%以上及100%的两类产品应使用USDA有机标识以证明其符合国家标准，其余两类有机成分低于70%的产品则不能使用USDA的有机标识，但仍然必须按国家认证标准进行生产和加工。一旦发现故意销售未达到国家标准的有机产品以及随意张贴有机标识的，将处以一定数额的民事罚款。此外，该计划还要求年均销售额超过5000美元的农场，必须经过国家认证;反之则无需认证，但该产品也不得使用USDA有机标识。

2.确立以生产者支持为核心的扶持体系。在统一的有机认证标准体系下，美国农业部又逐步确立了各项由下属部门所主导的生产者支持体系，通过生产经营支持、过渡期支持、保险支持、认证支持等有效措施，不断突破有机农业发展的瓶颈，提高美国有机农业的发展质量。

一是生产经营支持。美国国会于《1990年农业法案》初步确立了第一个有机农业主要赠款计划——有机农业研究与推广计划（OREI），并于2002年正式授权。它由USDA国家粮食与农业研究所（NIFA）管理，旨在解决有机农户在生产经营过程中所面临的研究、教育和推广等问题，以此提升有机生产者和加工者种植和销售高质量有机农产品的信心和能力。《2014年农业法案》重新授权OREI，规定每年为OREI提供2000万美元的强制性资金。《2018年农业法案》使OREI获得了永久性强制资金，可确保其不再需要每五年重新申请，同时还废除了以往农业法案对大多数竞争性赠款计划施加的严格要求。自2004年以来，OREI已分发了198笔赠款，总金额超过1.7亿美元。

《1996年农业法案》对环境质量激励计划（EQIP）进行授权，它是由USDA自然资源保护局（NRCS）管理的一项自愿计划，其资助的国家有机倡议计划（OI）于《2008年农业法案》中获得授权，NRCS将通过合同协议为有机生产者提供资金和技术援助。另外，NRCS还会通过评估生产者的需求及目标，制定不同的保护计划以改善他们的经营状况。

二是过渡期支持。为了减轻从传统耕作系统向有机耕作系统过渡所产生的经营成本与经济风险，1998年美国国会通过《农业研究、推广和教育改革法》（AREERA）授权了有机过渡计划（ORG），以此帮助生产者克服向有机农业转变的障碍，更好地了解有机生产的经济效益和环境效益。该计划仍由NIFA負责，相较于OREI，其更注重于有机过渡中的问题研究，并且仅同高等院校建立合作关系，其资金来源主要依靠国会酌情决定的拨款。从历史上看，ORG每年大约收到500万美元的酌情资金，2019财年获得600万美元资金，这也是迄今为止最高的。此外，ORG还将对有机过渡涉及的资源保护行为提供一定的援助，例如建立有机土地缓冲区、改善有机土壤健康和控制侵蚀等。

图1：美国有机农业政策支持体系

三是保险支持。美国为了减少自然灾害导致的有机农户财产损失，于2000年颁布了《农业风险保护法》以替代1938年颁布的《联邦农作物保险法》。规定有机生产者在提出索赔申请时，只要证明其遵循了“良好农业规范”（Good Agricultural Practices），便可获得保险赔偿。有机农作物保险由USDA风险管理局（RMA）管理，并通过公私合作关系提供保险服务。RMA负责制定保险合同条款、对有机农产品实施定价和设置费率、审核保险公司等。NOP认证的所有有机农地、有机过渡用地和缓冲带用地均可获得作物保险赔付。《2014年农业法案》规定取消参保时5%的附加费，并为有机生产者提供合同价格补遗的选择权。为防止溢价对保费的影响，还会对有机农作物进行市场定价。《2018年农业法案》要求对有机生产者以及保险代理进行教育与培训，以确保他们熟悉有机系统的保护措施与索赔要求。

四是认证支持。有机认证成本分摊项目（OCCSP）是由USDA农业服务局（FSA）管理的一项财务援助计划，旨在帮助支付有机农场主和加工者的有机认证费用，减轻其认证负担，首次获得认证的生产者在支付认证费用后都可申请补助。OCCSP最初源于国家可持续农业联盟（NSAC）于2001年制定的国家有机认证成本分摊计划（NOCCSP），该计划在《2002年农业法案》中通过，法案还授权商品信贷公司为该计划提供500万美元的一次性强制性资金。《2008年农业法案》重新授权OCCSP，规定其资金将来源于NOCCSP和农业营销援助（AMA）。《2014年农业法案》规定，在法案年限内NOCCSP与AMA的援助资金总额将达到6500万美元。在《2018年农业法案》中，NOCCSP年度资金被削减了一半多，5年仅提供2400万美元，但批准每个财政年度额外提供100万美元的AMA资金，并允许使用《2014年农业法案》中未使用的资金以弥补资金缺口。

3.开发以数字信息为支撑的市场研究项目。有機生产和市场数据计划（ODI）是一个由国家农业统计局（NASS）、经济研究局（ERS）和AMS共同参与的、跨部门管理的支持项目，旨在填补涉及有机农业生产、加工、销售和贸易等各方面基础数据的空白。美国国会首先在《2002年农业法案》中授权ODI，但在《2008年农业法案》通过后才为其提供500万美元的强制性资金。其中，NASS使用100万美元进行了首次有机生产调查（OPS），作为2007年农业普查的后续行动;ERS获得50万美元用于出版有机发展的研究报告;AMS利用剩余的350万美元收集和发布有机农产品的价格数据。《2014年农业法案》再次为该计划提供500万美元的强制性资金，另外又追加500万美元对数据库和技术系统进行升级。《2018年农业法案》提供的资金水平等同于2014年法案，但追加的500万美元专用于对有机进口产品溯源的技术升级。

三、美国有机农业政策对我国的主要启示

有机农业在全球的蓬勃发展已经证明了其作为农业绿色发展的一种高端模式，在一定程度上得到了市场的认可。美国通过制定农业法案，统一了有机认证标准，逐步完善了各项支持政策，构建了从认证管理到数据支撑的精准支持体系，在减轻生产者经营风险、培育和规范有机市场、促进美国有机农业整体良性健康发展等方面发挥了重要的作用。解读其发展经验，对我国的启示如下：

1.发挥农业农村部在有机农业中的核心领导作用。有机农业作为高标准的农业生产方式，其发展受到诸多外部因素影响，需要各部门在法规制定、决策施政、监督保障等各方面给予配合和支持。美国有机农业的组织管理架构主要是在其农业部的领导下，以NOP办公室为主要负责机构，由农业部下属部门具体负责执行。借鉴其经验，我国应当思考如何构建以农业农村部为核心的国家有机农业发展领导机构，以此明确我国有机农业的发展定位，强化和健全组织内部管理机制。

2.明确有机农业在乡村振兴战略中的作用。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，“十三五”期间我国现代农业建设取得重大进展，脱贫攻坚取得决定性胜利，全面建成小康社会取得伟大历史性成就。进入“十四五”，全面推进乡村振兴是中国农业实现现代化的核心发展战略，同时也是推进城乡融合发展，实现共同富裕的重要抓手。而有机农业在相关政策的出台下已经展现强劲的发展态势，是推进农业产业化和实现“绿水青山就是金山银山”的重要渠道。因此，我国应当思考如何将有机农业纳入乡村振兴整体战略体系之中，构建从生产经营支持到认证支持的生产者支持体系，力争减轻生产经营风险，积极引导和鼓励常规农户从事有机农业，进一步增加农民收入，推动乡村振兴战略高质量发展。

3.加强有机农业立法，构建良好市场秩序。美国有机农业市场的健康发展与其赏罚分明的农业立法息息相关，同时法律也是规范市场秩序的强有力手段。想要实现有机农业的高质量发展，加强有机农业立法是必要的。因此，我国应当思考将有机食品安全纳入国家整体食品安全观，加大对违反认证标准和生产标准的处罚力度，实行“一票否决”和“黑名单”制度，坚决打击生产违规和市场投机行为，切实维护有机农业的信誉度，提升消费者对有机农业的信任度，打造具有国际竞争力的、规模空前的国内有机农业市场。