上海在城市运行安全方面的经验及对武汉的建议

周红波

上海作为超大城市，长期承担着经济、社会、生态、服务和创新等城市功能，城市规模巨大，给城市运行安全带来了巨大的挑战。2019年，习近平总书记考察上海时，提出“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题。

人民城市彰显人本价值，势必要求以绣花般的功夫推进城市精细化管理，如履薄冰地守牢安全底线，以系统性思维强化整体协同，以全周期管理提升治理现代化水平。上海在城市安全运行方面的经验可总结为以下四点：

——统筹城市规划，将城市安全与城市发展深度融合

在《上海市城市总体规划（2017 - 2035 年）》中，53次提到“安全”，并预期到2035年上海将成为全球最令人向往的健康、安全、韧性城市之一。规划提出，要转变城市发展模式，坚持“底线约束、内涵发展、弹性适应”，牢牢守住城市生产安全和运行安全底线，提高城市应急响应能力和恢复能力。在《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（简称“上海十四五规划”）中，将“筑牢守好城市安全底线”列为专门的篇章，要求提升城市运行的功能韧性、过程韧性、系统韧性，使上海始终位于全球最安全城市之列。围绕上海十四五规划提出的“五个新城”市域空间新格局，上海建科集团发挥专家智库作用，受市住建委委托，支撑编制《“十四五”新城环境品质和新基建专项方案》、五个新城《“一城一策”新城特色指标体系》等文件，提出新城建设要“坚持韧性为基，构筑安全屏障”，包括：规划构筑系统韧性，夯实综合防灾能力；完善安全风险管理，推进城市韧性建设优化；筑牢基础设施底线，保障城市安全运行。

——推行智慧管理，创新城市安全管理模式

上海坚持高标准引领、高科技支撑、高效能处置，探索构建城市运行综合管理“一张网”，努力实现“一屏观天下、一网管全城”。上海目前已初步建成城市运行管理和应急处置系统，整合接入公共安全、绿化市容、住建、交通、应急、生态环境、卫生健康、气象、水、电、气、网等领域22家单位的33个专题应用，布设“神经元”84万多个。通过各类城市运行系统的互联互通，形成跨部门、跨层级、跨区域的协同运行体系，提升应急响应速度和联动处置水平，确保城市运行安全。上海建科集团搭建的“上海市城市网格化综合管理信息平台”作为上海“一网统管”的核心支撑系统，覆盖了市域6300多平方公里、16个区、228个街镇、2400多个网格。集成了1553万个城市部件、2.68万公里地下管线、1.4万个住宅小区、1.3万栋玻璃幕墙、3600多幢历史保护建筑、4040个建设工地、69万个智能感知设备，可实现超大城市运行管理服务“发现、立案、派遣、处置、核查、结案”六大环节的全过程监管，从“高效处置一件事”出发，逐步迈向高效治理“一区域、一领域”，极大地提高城市风险预警预判及提前处置能力。

——筑牢安全防线，完善安全管理体系

上海建立“两级（市、区）政府、三级（市、区、办事处）管理、四级（市、区、办事处、社区）网络”体系，按照“条块结合、属地管理”的要求，建立横向到边、纵向到底、网格化、全覆盖的应急预案体系框架、预案数据库和管理平台，使应急管理工作进社区、进农村、进企业。同时，定期开展城市体检，由上海建科集团、同济大学城市风险管理研究院定期发布《上海城市运行安全发展报告》，实现上海城市安全运行“底数清”“情况明”，精准为上海城市安全把脉，为城市安全运行护航。《上海城市运行安全发展报告（2019—2020）》对自然灾害、城市建设、设施运行、火灾消防、危险化学品、特种设备、公共卫生、生态环境、社会治安和道路交通十大行业的安全现状进行了分析，更全面地反映城市运行安全指征。 精细化的上海城市安全运行全科体检推动我们像敬畏生命一样敬畏城市安全，像守护自身健康一样提升城市免疫力和恢复力，真正实现城市运行安全风险可防、可控、可救，促进上海成为最安全、最有韧性的城市。

——推进城市更新，降低老旧小区安全隐患

上海老旧小区存量大、住户多、先天规划不足、消防设施缺乏，安全隐患极大。为降低老旧小区安全隐患，上海成立了上海市城市更新中心，大力推动旧区改造。仅2020年，上海共完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造75.3万平方米，同比增长36.2%。上海建科集团围绕老旧住宅加装电梯的形式、安全性、改造模式等开展了十余年科技研发，率先提出不同形式老旧建筑加装电梯的技术解决方案。2018年，成立“上海建科老旧住房加装电梯事务中心”，形成了从技术研发、工程勘察、房屋检测、工程设计到工程施工指导的全过程系统化服务。近年来，房屋外墙墙面脱落高坠给城市安全也造成了极大隐患，上海建科集团提出了无人机搭载高清摄像机或红外热像仪快速识别的外墙缺陷检测技术体系，开发了基于机器视觉与深度学习的建筑外立面风险智能识别诊断系统，研发了高性能防水抗裂修复材料，提出了整体置换修复、整体表层置换修复、整体薄层原位修复和整体厚层原位修复等成套整治修复技术体系，有效降低了外墙脱落风险，解决好人民群众“头顶”和“身边”的安全问题。

武汉作为九省通衢之地，城市面积大，人口密度度高、客流量多，对武汉的城市运行安全管理，也有三方面的建议：

——重在预防

在政府监管资源有限的背景下，引入风险机制，发挥社会化风险服务机构参与安全风险管控和事故预防功能，由政府委托第三方服务机构开展安全检查、安全评估等技术服务。进一步吸引高校、专业机构、社会团体等参与安全生产管理，将政府、市场、企业及其他社会力量有机结合，实现社会参与、多元监管及协同治理的安全管理新格局。定期开展城市安全体检，分析武汉城市重点领域和行业在运行安全上面临的挑战，评价武汉城市安全运行现状和短板，并探讨提升武汉城市运行安全的建议和措施，以摸清城市安全运行家底，积累城市安全运行经验。

——科学控制

围绕武汉城市运行重点行业和重点领域，建立武汉城市运行安全总体评价体系，构建武汉“红、橙、黄、蓝”四色安全风险地图，用定量、直观的数据反映武汉城市运行现状，以加强各行业对安全风险的辨识管控和对隐患的排查治理。利用物联网、视频监控、大数据等技术手段，搭建武汉城市运行安全管理平台，增强城市安全管理的监控预警、应急响应和跨领域协同能力，提高监管效能。推动信息技术在人流监测、城市安防、打击犯罪等领域的应用，加强物联传感、智能预测在给排水、燃气、城市建设领域中的应用，以全面提升城市运行安全保障能力。

——有效落实

按照条块联动、资源整合、重心下移的原则，将城市运行安全管理下沉到基层、下沉到社区，形成横向到边、纵向到底、网格化、全覆盖的城市运行管理格局。加强安全生产基层执法力量，深化基层安全生产网格化管理模式，优化街道、乡镇的安全生产执法监管体制。基于城市网格化综合管理的需求，打造信息共享、相互推送、快速反应、联勤联动的指挥中心，建设职责匹配的事件协调处置流程。根据武汉的城市管理特点，设立基层应急管理单元，实现管理区间、环节、时限和对象的全覆盖。