建设工程设计方案审查工作机制优化的研究

张莉霞，刘 柳，蔡沈维

(1.镇江市丹徒自然资源发展服务中心，江苏 镇江 212000； 2.镇江市规划编制研究中心，江苏 镇江 212000； 3.镇江市自然资源和规划局丹徒分局，江苏 镇江 212000)

1 概述

2016年，中共中央、国务院印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，指出“积极适应和引领经济发展新常态，把城市规划好、建设好、管理好，对促进以人为核心的新型城镇化发展，建设美丽中国，实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有重要现实意义和深远历史意义。”《中华人民共和国城乡规划法》规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。在城乡规划建设管理工作中，建设工程设计方案的审查是重要的环节之一，关系到城市品质、建筑安全质量和群众切身利益。

建设工程设计方案审查，主要是对规划条件、技术规定、建筑设计等内容是否符合国家相关标准和要求进行核查。在此过程中，规划部门会征求专家、有关部门、利害相关人等的建议和意见，对方案是否符合城市国土空间规划、色彩是否与周边协调、是否符合相关规范规定等提出专业建议。这些工作在一定程度上能减少后期重大变更，同时提升建筑设计水平和城市建设品质。此外，大部分建设项目还将通过咨询会的形式，对方案是否满足生态环境、水利、人防、消防、抗震、节能等方面的规范，征求相关主管部门及专家的意见。

为推进政府职能转变，深化“放管服”改革、优化营商环境，国务院办公厅于2019年印发了《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，要求“精简审批环节、规范审批事项、合理划分审批阶段”。在城乡规划建设管理的实际工作中，建设工程设计方案审查存在审批周期较长、方案变动时有发生等现象。针对建设工程设计方案审查过程中的不足，结合相关工作实践，本文对审查工作的现状进行了详细分析，提出了审查工作机制优化的初步方案[1-5]。

2 建设工程设计方案审查工作现状分析

新中国成立以来，我国社会经济不断发展，城镇化水平大幅提高，至2019年末常住人口城镇化率达60.6%，见图1(数据来自国家统计局[6])。随之而来的是城市建设需求的不断增加，建设工程设计方案审查工作量的相应提高，相关部门的责任和压力逐步增大。为进一步优化建设工程设计方案审查的工作机制，进而精简审批环节、提高工作效率，本文从审查内容、工作流程方面对审查工作现状进行了梳理分析，并总结了存在的不足。

2.1 审查内容

为有效指导建(构)筑物的施工图设计，建设工程设计方案需详尽清晰，其内容包括：设计单位资质、效果图篇、设计说明篇、项目概况篇、设计分析篇、技术图纸篇(含总平面图)等。建设工程设计方案规划审查，主要核查建(构)筑物的性质、容积率、建筑密度、建筑高度、建筑间距、建筑退让用地红线和规划道路边线的距离、日照条件、交通组织、竖向设计、管线综合、建筑体量、外观造型、建筑风格、立面效果等方面，是否符合规划条件及相关规范的要求。

2.2 工作流程

建设单位或个人提出申请，并提供相应的材料和意向性建设工程设计方案，主管部门工作人员将对相关材料进行初步审核。之后，按照规委会工作规程进行审定：首先，对建设项目进行分类，需要专家论证的项目，按照要求组织专家论证，建设单位根据规委会和专家论证的要求进行修改完善；其次，主管部门对建设工程设计方案进行审查，然后对总平面进行公示；再次，公示期间若利害相关人要求听证的，按照程序组织听证，若利害相关人无异议或异议不成立的，对建设工程设计方案进行审批(见图2)。

2.3 不足之处

基于工作的多年经验，结合相关单位和人员对审查工作意见的调研，发现审查工作机制仍有改进余地，其不足之处主要表现在以下方面：

1)周期长。对建设工程设计方案审查工作，建设单位或个人诟病最多的是周期较长。通过认真梳理过往各类建设项目审查工作的细节，本文对可能导致审查周期长的原因，总结如下：

a.因项目位置和类别不同，需征求意见的部门及申报的流程也有所差异，如：重大基础项目，按照程序需上报规委会进行审查，如有需要由其组织专家进行论证。b.由于设计单位资质存在差异，设计人员水平参差不齐，设计方案很难一次性修改到位，且每次修改都需要一定的时间，延缓了项目进程。c.为广泛征求相关利害关系人的意见，需对总平面图进行公示，期间如相关利害人要求组织听证，则启动听证程序，这在一定程度上也将增加方案审查的时间。

2)方案变动时有发生。随着社会经济的快速发展，建设项目需求会发生变化，建设单位或个人为追求利益，有时会擅自修改方案，不仅对城乡规划的法定地位缺乏足够的重视，而且影响了项目进程。通过分析，发现引起方案变动的可能原因如下：

a.建设单位因社会需求的变化，申请修改建设工程设计方案。如以前商业价值较高，开发单位就会要求多建商业，少建住宅；但是，经过一段时间的市场调查，开发单位发现住宅销售较快，则要求少建商业多建住宅。b.对规划刚性重视不够，认为配套设施是项目内部工程，可以随意变化其位置、高度等，其中配电房、垃圾房、水泵房等变化最容易引发矛盾。

3 建设工程设计方案审查工作机制优化

近年来，为推进简政放权、放管结合、优化服务改革，镇江市推行了多项举措，从解放思想、改革创新、依法行政、公开办事、简化手续、强化服务等方面入手，不断提高行政效能，以满足公共服务和公共产品的高质量要求。针对建设工程设计方案审查工作中的不足，相关业务科室就工作机制的优化，进行了多次讨论，初步建立了一套切实可行的解决方案。

3.1 建立重大项目绿色通道

在项目引进前，积极配合政府及相关部门，做好项目预评估选址工作，拟定出选址红线及规划要求。将符合区域产业发展、规划布局和生态环境要求，且被列为省、市重点项目的列入绿色通道。按照“优先办理、提前介入、主动服务、专人负责”的原则，对项目全过程进行跟踪，提供优质服务。

1)引入预审制度。引入项目预审制度，提供事前指导服务。在土地挂牌摘牌后，派专人为建设单位或个人提供事前指导服务，协助建设单位根据审查流程准备资料，在设计单位设计建设工程设计方案过程中，进行全程跟踪指导，提出相关的要求，为后续工作做好充足的准备。

2)引导公众参与。在项目实施前，提前将建设工程设计方案的总平面图进行公示，向利害相关人、专家及相关部门征求意见或建议，收集利害相关人的合理诉求、专家及相关部门的专业意见后，优化建设工程设计方案，力求满足公众合理诉求。

3.2 改进审查流程、提供专业服务

对现有工作流程进行优化改进，细化办事指南，使指南具体详实、一目了然，让申办人员能够快速了解审查工作的全过程；同时，针对建设项目的具体情况，提供相应的个性化服务。

1)加强“首问负责制”。严格首问负责制，作为第一个直接面对企业群众的工作人员，其服务态度很大程度上决定了企业群众的第一印象；同时，也是对项目情况较为了解的人，要根据实际情况及业务需求，主动提供个性化服务，想企业所想，急企业所急，并对项目的进展情况及时了解并反馈，当好“店小二”，营造良好的服务氛围。

2)建立“承诺备案制”。对部分建设项目，在充分保证质量的前提下，与社会诚信体系挂钩，建设单位、设计单位、施工单位的主要负责人对承诺事项确认后，建立“承诺备案制”。对于已备案的项目不定期进行抽查，建立企业红黑榜。一经发现与承诺事项不符，将相关单位列入失信名单，且其相关项目不再实行“承诺备案制”，并在江苏政务服务网、审批单位官网、公众号等平台进行公告。

3.3 强化规划刚性、加强动态监管

建设工程设计方案一经审批即具有法定效应，必须严格按照法律法规的要求实施，这就需要工作人员加大宣传，强化规划刚性，加强事后动态监管。

1)强化规划刚性。建设工程设计方案审查是建设项目实施的事前工作，相关工作人员需要不断向建设单位或个人宣传建设工程设计方案的重要性，以及擅自修改建设工程设计方案需要承担的法律责任；建设项目实施期间，建立工作群或临时党小组，宣传规划引领，提升规划成效。

2)强化动态监管。建设项目通过审批后，会在项目主要出入口悬挂“建设工程规划许可公告牌”，一方面为了让社会公众了解项目的大致情况，另一方面是为方便公众和相关部门对项目实施情况进行监督。在后续监管中，相关工作人员还要对是否悬挂公告牌、工程关键节点(放线、验线、正负零复线、首层、标准层、顶层、外立面等)进行现场查验，并将结果公示，既对建设单位进行监督，也对相关工作人员进行督促。

4 结语

通过对建设工程设计方案审查工作现状的详细梳理分析，总结了其中的不足，结合相关工作实践，本文提出了建设工程设计方案审查工作机制优化的解决方案。目前，优化后的工作机制在实际工作中发挥了较好的效果，提升了工作效率、优化了营商环境，但仍存在一些不足，如“承诺备案制”实际实施效果不理想等，这些都需要在后期的工作中长效持续推进，不断改进完善。