乡村振兴背景下创新农村人居环境整治模式的思考

魏 奕，李 磊

(安徽农业大学人文社会科学学院，合肥 230036)

随着我国工业化、信息化、城市化与农业现代化的快速发展，城乡差距在长期不均衡的发展下逐步拉大，“三农”问题成为不可忽略且亟待解决的社会问题之一。当前我国农村地区的发展处于快速上升阶段，越来越多的政策向农村倾斜，其中有关农村人居环境整治的话题逐渐成为热点。2017年10月十九大报告提出“把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重。实施乡村振兴战略，强调要持续改善人居环境，推进健康乡村建设”。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》进一步推进了美丽宜居乡村建设这一乡村振兴战略重要任务。2020年习近平总书记在山西考察调研时多次提到“两山理论”的重要性，强调要转变思路，探索发展新模式。同时2020年是全面建成小康社会收官之年，未来生态文明建设将进入新的阶段，初步建成绿色中国，建设资源节约型、环境友好型社会。因此改善农村人居环境不仅是乡村振兴的总要求，也是全面建成小康社会的重要一环，是城乡统筹发展的重要途径。

乡村振兴战略为我国广大农村地区发展的全面提升提供了前所未有的政策支撑，农村人居环境能否充分改善将关系到乡村振兴战略的最终成效和农村地区的未来发展速度。因此，如何充分结合乡村振兴战略这一契机完善农村人居环境问题的整治模式是一个值得思考的课题，对于该问题的研究具有一定现实意义。本文以乡村振兴战略总要求为出发点，结合农村人居环境整治模式现状，对农村人居环境整治创新模式及未来发展进行思考。

1 国内外研究进展

近年来，国内学者针对农村人居环境整治方面的研究取得了多方面的成果。以农村环境整治问题出现的原因以及整治方式为主，具体涉及完善法律法规针对环境治理的保障、创新农村环境整治模式、探究绿色高效整治措施。多数学者对人居环境治理模式进行了研究，提出了政府主导、市场调控、多元共治的创新形式[1-6]；也有学者从环境整治法制化、制度化角度提出了新的见解，主张对环境整治利用法律途径进行解决和约束[7-8]；还有学者对环境治理的解决措施进行了研究，分析了环境问题的原因并提出了多种对策[9-11]。

国外发达国家人居环境整治主要依托城市规划学理念产生并主要以城市为研究背景，早在16世纪，西方国家开始出现了理想中具有良好生存环境的居住空间概念。19世纪末开始出现较为完整的理论概念，其中以英国社会活动家埃比尼泽·霍华德提出的“田园城市”理论最为著名，为后期的人居环境发展起到了启蒙作用。美国城市规划理论家刘易斯·芒福德等多位学者均对于城乡发展与人居环境相关主题进行了研究。近年国外的研究方向及成果多集中在加强基础教育、提高居民素质、培养相关专业人才、增强宣传力度、政府与社会的多元合作等方面。

通过分析文献表明，国内外人居环境整治方面的研究内容、方向、观点及成果类似。第一，从社会角度创新人居环境整治模式。构建适应现代社会人居环境整治的模式是贯穿人居环境整治的内在要求，为人居环境整治策略制定奠定基础，需要社会各阶层共同参与。第二，从政府职能角度创新整治。人居环境整治法制化可以有效约束居民、企业等日常行为，利用法律的强制性完善现行人居环境整治制度。第三，从个人角度提升综合素质。从造成人居环境质量下降的主体入手，强化教育，加大宣传，达到综合素质提升、自主约束的程度。

大量研究表明，人居环境整治问题由来已久，解决途径不能只依靠一方力量，还需要社会多方合作，方能在实践中因地制宜、统筹安排。而无论从政府职能角度或个人角度而言，创新农村人居环境整治模式在理论和实践层面都具有重要意义，构成目前的研究热点。

2 现行农村人居环境整治模式及不足

农村人居环境整治模式的主体主要为企业、政府，衍生出了“农民集体自治模式”“企业+农民合作共建模式”“农民主体+政府主导模式”。2018年11月江苏省宿迁市召开第八届中国县域现代农业发展高层会议，以“助力乡村振兴，构筑城乡融合新空间”为主题举办专题研讨会。中国农业大学经济管理学院赵霞教授在会上作了《人居环境治理模式与案例分享》的主题报告，提到目前农村人居环境整治模式主要包括村民自治模式、政府治理模式、市场治理模式、多元共治模式四种，本文沿用这一分类，对四种模式进行评价分析[12]。

2.1 村民自治模式

村民自治最早见于1982年《宪法》，即居民直接行使民主权利，政府不加干预。村民自治概念应用于农村治理体系的多种方面，核心包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村级重大事务的决定、村干部选举换届、日常村内管理等都由村民治理，本文所讨论的村民自治范围主要集中于农村人居环境整治问题。依托于村民自治制度，经过多年的发展完善形成了人居环境村民自治模式，作为村民自治的重要一环，村民自治模式以地方居民作为主体，赋予村民高度的自由，提升村民在人居环境问题中的主人翁意识。

翁一峰等[13]将村民自治的概念描述为村民对村容村貌进行自我管理、自我维护的过程，并强调在整治过程中要明晰产权边界，界定权责关系，并且村民要全程参与。村民自治模式充分体现了村民在整治过程中的主体地位，激发村民积极自我管理意识，根据地方需要进行讨论协商，共同决定。

村民自治理念源于村民或农村自治组织对于地方人居环境的社会责任感，不以国家、政府、市场为主体，避免了任何一方在整治过程中与农民群体产生矛盾，突出了农民的主体地位，彰显了农村社会文明下农民参与民主实践的落实。且相对于城市而言，因农村地域和环境的特殊性，人居环境整治法制法规在农村的实施成效较小，而村民自治模式有效规避了整治“一刀切”的状况，使得各地方群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，有利于在各地方自治实践探索中起到整治试点作用，发现典型案例并进行推广。

2.2 政府治理模式

政府治理模式是政府统一领导下进行的具有充足资源供给的整治方式。近年来，政府治理模式逐步完善，投入大量人力、物力、财力统筹农村人居环境整治，出台了各项人居环境整治建议与措施，近七年的中央一号文件都强调了农村人居环境整治的重要性。目前大部分农村人居环境与城市相比仍然具有较大差距。农村人居环境整治不仅是针对自然环境整治，还包括农村住房、农村基础设施建设等，整治资金需求量庞大，因此政府在整治过程中占据重要地位。本文所浅析的政府治理模式主要为传统政府治理模式，即以政府为单一权威主体，依靠政府的统一包揽进行整治。

目前政府在整治过程中充当主导者，有能力从政策、法律、资金等多方面进行干预，虽然整治的主体是地方居民，但整治从规划实施到后期监管，每一环节都离不开政府参与，只有政府参与才能使整治具有贯彻落实的保障，这也是政府稳居主导地位的重要原因之一。

2.3 市场治理模式

市场治理通常与政府治理相互配合，二者优势互补，共同发挥作用。市场监管是政府的重要职能之一，市场治理是国家治理体系的重要组成部分，杜焱强等[6]研究表明，政府与市场共同整治农村人居环境由“服务外包+政府采购”的传统二元治理模式转向PPP模式。PPP模式是政府公共部门与非政府主体针对特定项目的合作，为开展基础设施建设，提供公共产品或服务的公共项目进行合作，利用各自所拥有的资源形成优势互补、利益共享、风险共担的长期契约关系。将PPP模式引入农村人居环境整治项目具有明显的优势，市场与政府的二元治理模式有效弥补了政府治理供需不合理的问题[14-15]。人居环境问题出现的原因是由于经济发展过程中的管理缺失，因此以深化经济体制改革为背景的市场参与有利于缓解在农村人居环境整治过程中一味依赖政府的局面。

目前人居环境整治处于热点阶段，市场的介入进一步拓宽了市场资金来源，激励了市场整治人居环境的积极性，强化了市场与政府的合作，提升了市场对社会发展的参与度。

2.4 多元共治模式

近年来，在多元共治理念的影响下，农村人居环境整治逐步出现了多元共治模式，把村民、市场、政府，以及社会组织都加入多方合作共同整治，实现多元有效互补、多主体互相联系，缺一不可。多元共治不再以政府或任一单一对象作为政治权威，转而注重政府的主导地位、村民的主体地位和市场体制的协调共生，在此模式中，政府可以制定相关更具针对性的政策与法律法规，用以在宏观层面培养群众对人居环境问题的认识和对整治参与积极性。同时依靠市场，利用税收、价格调整进行市场调节。既带入了村民民主实践，提升了村民在整治中的话语权，又充分利用了社会各方优势，既对自然环境方面的问题进行整治，同时推行精神文明建设，实现改善全域生态，打造宜居环境的目标。

2.5 现行农村人居环境整治模式的不足

人居环境整治所涉及的内容广泛，各地区现实情况各不相同，因此没有绝对合适的整治模式，上述四类现行模式也同样面临不同程度的困境。

第一， 村民自治可持续性较弱。在以往的农村人居环境中，垃圾处理较为简单直接，垃圾处理、污水处理措施不成熟，基础设施建设不完善，村民环保意识不高，造成村民自治模式持续性受到影响。村民自治模式由村委会领导制定和监督执行村规民约，但村民综合素质参差不齐，农村人居环境整治是长期的维护工程，村民自治模式在整治后没有组织监督机构的介入容易形成“运动式”整治，变成短期的“面子工程”，不利于村庄可持续发展需要和居民生活改善。

第二，政府治理资源投入供需不协调。政府针对农村人居环境整治通常较为宏观，对于地方村庄的人力财力投入较统一，而地方人居环境问题出现的原因并不一致，在资源供需方面可能出现不合理，投入资源但整治效果不明显。

第三，多元共治措施碎片化。政企合作以及多元共治采取一主体多方位的方式共同治理，在整治过程中多方配合需要统筹协调，如果缺乏统一部署可能造成治理措施重复、欠缺或分歧，导致整治碎片化，影响整治效率和成果。

3 农村人居环境多元整治模式创新的建议

农村人居环境整治关乎农村社会文明和谐，是建设美丽乡村、实施乡村振兴的重要任务。农村人居环境是集经济、社会、自然和人文环境于一体的综合经济社会系统，综合来看可分为软环境、硬环境两类[12,16]。硬环境包括农村环境卫生条件、污水垃圾处理、建筑住房条件、基础设施建设等；软环境是一种无形的环境，如生活便捷程度、社会秩序、经济负担、休闲娱乐等。硬环境和软环境相辅相成，是衡量农村人居环境优劣和环境、社会、经济三种效益统一程度的标尺。人居环境涉及范围广，决定了多元共治模式的必要性，多元共治模式利用社会多方力量，创新多元共治模式下的整治措施，促进农村人居环境整治的进程。

3.1 认识基层组织重要性，发挥农村社区优势

农村社区是由居住在农村一定数量和质量的人口所组成的相对完整区域的社会组织，同一农村社区内的居民在价值观、生活方式与习惯等方面具有相似性，同时农村社区是衔接村民与企业、政府的纽带，在农村人居环境整治过程中要充分发挥农村社区的优势，重视农村社区参与度。各地农村社区由熟悉地方环境、了解地方情况的当地居民组成，对于需要解决的问题具有一定认知，利用地方农村社区的优势，促使地方村民有意识关注地方需要解决的人居环境问题，完善村民自治模式实施。

3.2 深化政企合作，创造多方共赢

与城市环境治理相比，农村环境污染源、污染物以及整体缺陷具有较大差异，而且农村缺少专门的工作人员与经费，因此农村人居环境整治是持续性的长期工程，传统政府或企业治理模式无法形成长效机制确保整治效果，需要把政府和企业共同引入人居环境整治模式中，各取所长，由政府主导，结合信息化手段进行宣传，企业统筹，实行市场化手段，招募具有专业背景的工作人员，创建有技术、有能力、有素养的环境整治队伍，明确整治过程中的责任机制。

政企合作的整治模式有利于软、硬环境整治的共同推进，企业在政府支持、市场调控与专业队伍指导模式下可以有效改善环境卫生、污水整治、基础设施建设等农村人居硬环境，从而实现政府巩固政策实施、企业获取利润收入、村民居住环境有效改善的多方共赢。

3.3 制衡共治多方权利，提升非政府组织地位

目前多元共治主体主要包括政府、社会组织、企业和公众等，其中不可或缺的一部分是社会组织。目前社会组织中有一大部分是非政府组织，通过群众自发形成，比较著名的包括中国环境科学学会、中国自然资源学会等。近年来相关社会组织在人居环境整治方面做出了巨大贡献，其中不乏对于人居环境整治具有丰富实践经验的技术人员。但目前非政府组织在我国的发展大多实行双重管理体制，制约了非政府组织的发展。同时非政府组织的认可度还不高，多种原因导致了非政府组织实际能力有限。多元共治旨在充分发挥社会各界力量，在人居环境整治过程中需要重视非政府组织的力量，提升非政府组织在人居环境整治中的话语权，提升其社会地位，促进多元共治模式全面发挥作用。

4 结 语

农村人居环境整治根本上是为了解决农村整体环境问题，为乡村振兴奠定基础，达到以人为本的整治行动。针对农村人居环境的整治措施持续已久，党的十九大以来，中央出台乡村振兴战略致力于推进农村地区加速发展，这也将农村人居环境问题摆放在更加突出的位置，农村人居环境问题影响面广，涉及地区部门多，关系到村民生产生活的方方面面，农村人居环境整治进展与乡村振兴战略实施息息相关。根据目前理论研究来看，各地因地制宜创新整治模式取得了一定的成效，但农村人居环境整治问题仍处于探索阶段。

综上，关于农村人居环境整治问题无论在理论视角还是现实需求方面都具有重要意义，如何创新治理模式还需要更多的理论研究与政策实践。农村人居环境整治是农村振兴的第一步，无论何时都要积极引导村民的主体性，培养村民的主体意识，因地制宜、科学管理、整合社会各界发挥各自的优势，村民主体、政府引导、市场合作的趋势不会改变。