新时代农村集体经济组织的重构

张英洪 王丽红 刘 伟

农村集体经济组织与农村基层党组织、村民自治组织一道，构成当代中国村庄最重要的组织架构。在中国特色社会主义新时代，把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，实施乡村振兴战略，必须从多方面重构农村集体经济组织，重点是要实现农村集体经济组织的价值重构、组织重构、产权重构、功能重构、治理重构。

一、价值重构

在中国特色社会主义新时代，必须进一步认识农村集体经济组织的重要价值，重构农村集体经济组织在农业农村现代化进程中的价值地位。

首先，农村集体经济组织是坚持集体所有制的重要组织载体。农村集体经济组织建立在农村土地集体所有制基础之上，其地位和作用具有不可替代的重要性。只要坚持农村土地集体所有制，就必须坚持和发展农村集体经济组织，并适应社会主义市场经济发展的需要，不断探索创新农村集体所有制的有效实现形式。

其次，农村集体经济组织是实现乡村振兴的重要力量。一方面，实现乡村组织振兴，必须实现农村集体经济组织的振兴，使农村集体经济组织振兴与农村基层党组织振兴、村民自治组织振兴相辅相成，与农民合作社发展相得益彰。另一方面，农村集体经济组织本身就是实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴的重要力量和振兴主体，同时也是实现乡村善治的重要基础。

再次，农村集体经济组织是实现乡村共同富裕的重要依托。新中国成立后，中国共产党带领农民群众在农村进行社会主义改造，推行农业合作化运动，建立土地归公的集体所有制，其初心和使命就是要消灭剥削，消除两极分化，实现全体农民的共同富裕。农村集体经济组织要坚持不忘初心使命，全面推进农村集体产权制度改革，发展壮大集体经济，切实保障集体经济组织成员土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权以及参与集体经济组织管理的民主权利，着力促进共同富裕，使每一个集体经济组织成员在集体经济组织中切实增强获得感、幸福感、安全感。

二、组织重构

20世纪80年代在人民公社解体、政社分设中，由于对集体经济组织认识比较模糊，农村三级集体经济组织的建设明显滞后，许多地方没有建立相应的集体经济组织。据《2019年中国农村政策与改革统计年报》，截至2019年，全国583573个村中，建立村级集体经济组织的413370个，占70.8%；村委会代行村集体经济组织职能的村170203个，占29.2%。在全国4838482个村民小组中，建立组集体经济组织的759321个，仅占15.7%。在36082个乡镇中，建立乡镇级集体经济组织的就更少了，因为数量过小而没有纳入统计表中。目前主要有北京、上海等特大城市和一些东部经济发达地区建有乡镇级集体经济组织。坚持农村集体所有制，维护和发展农民集体财产权利，必须高度重视并着力推进农村集体经济组织建设，建立健全农村三级集体经济组织体系。

一是要建立健全乡镇集体经济组织。历史上，乡镇一级积累了一定规模的集体资产。但在撤社建乡以及历次乡镇机构改革中，由于忽视乡镇集体经济组织建设，导致乡镇集体资产长时期的重大流失和农民集体权益的严重损失。应当总结北京、上海、广东等地在乡镇集体经济组织建设以及乡镇集体产权制度改革方面的基本经验，在全国范围内加快建立健全乡镇集体经济组织，推进乡镇集体产权制度改革，从根本上改变绝大部分乡镇集体经济组织缺失的状况，维护乡镇集体经济组织成员的基本权利。

二是建立健全村级集体经济组织。在乡镇、村、组三级农村集体经济组织体系建设中，目前村级集体经济组织建设的成效相对较好。截至2019年，全国70.8%的村建有村集体经济组织，63.2%的村完成了村级集体产权制度改革。但仍有29.2%的村由村委会代行村集体经济组织职能。尚未建立村级集体经济组织的村，应当加快建立村集体经济组织，推进集体产权制度改革。对于已建立集体经济组织的村，应当进一步建立健全符合特别法人要求的治理结构，依照《农村集体经济组织示范章程（试行）》，修改完善章程，严格规范运行。

三是建立健全组级集体经济组织。农村人民公社确立了“三级所有，队为基础”的基本制度，生产队是基本的核算单位。人民公社解体以后，生产大队改为村民委员会，生产队改为村民小组，绝大部分组一级的集体经济组织开始萎缩甚至消失，但仍有部分组级集体经济组织得到坚持和发展。截至2019年底，全国组级集体经济组织的数量为75.9万多个，占村民小组总数的15.7%；以组为单位完成集体产权制度改革的村民小组22.56万个，占村民小组总数的4.7%。在有条件但尚未建立集体经济组织的村民小组，应加快建立健全集体经济组织；在没有必要建立集体经济组织的村民小组，应坚持实事求是，不必“一刀切”地建立组级集体经济组织，但必须加强村级集体经济组织建设，维护好村民小组成员的正当权益。

三、产权重构

农村集体资产是农村集体经济组织成员的主要财产，是农业农村发展的重要物质基础。农村集体资产包括农民集体所有的土地等资源性资产，用于经营的房屋等经营性资产，用于公共服务等方面的非经营性资产。重构农村集体产权，就是要分类推进农村集体产权制度改革，维护农民合法权益，增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果，增强农民对集体的认同感、归属感、自豪感。

重构农村集体产权的总体要求是，对土地等资源性资产进行确权登记颁证，对集体公益设施等非经营性资产建立健全运行管护机制，对集体经营性资产着力推进确权到户和股份合作制改革。具体而言，在农村承包地产权重构上，关键要贯彻落实农村承包土地“三权分置”要求，同等保护所有权、承包权、经营权，解决市场经济条件下承包土地的产权封闭性，使农村集体经济组织成员以外的人和组织可以依法流转获得土地经营权从事农业生产经营活动，发展现代农业；在农村宅基地产权重构上，关键要加快推进农村宅基地“三权分置”，改变长期以来对农村宅基地使用权流转严格限制的管控思维和习惯做法，发挥市场在农村宅基地资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用，实现农村宅基地产权的封闭性与开放性的有机统一，维护和发展农民宅基地和住房财产权益，为乡村振兴开辟利国利民的新道路；在农村集体经营性建设用地产权重构上，关键要贯彻落实新修订的《土地管理法》中有关农村集体经营性建设用地入市的规定，建立健全农村集体经营性建设用地入市配套制度体系，保障农村集体经济组织土地发展权，维护和发展农民土地财产权、集体收益分配权；在农村集体经营性资产产权重构上，关键要贯彻落实中央有关农村集体产权制度改革的政策规定，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，全面完成和深化农村集体产权制度改革，加快构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，有效保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。

四、功能重构

农村集体经济组织作为社区型综合性经济组织，具有多重功能。中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》以及《农村集体经济组织示范章程（试行）》都明确农村集体经济组织具有管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职能。

一是管理集体资产。首先，集体经济组织肩负管理集体资产的主体责任。集体经济组织是集体资产管理的主体，要坚持民主和公开原则，保障集体经济组织成员对集体资产的知情权、参与权、监督权、决策权，建立健全集体产权登记等资产管理基础性制度。其次，各级党委政府负有管理农村集体资产的领导职责。在工作上要将集体资产管理提上重要议事日程，在制度上将集体资产管理纳入法治建设轨道，在体制机制上不断深化集体资产管理改革，创新管理机制。再次，各级农业农村部门承担农村集体资产的指导和监督职责。重点是要推进集体资产管理的制度化、规范化、公开化、精细化、信息化等工作，指导、监督农村集体经济组织贯彻落实章程，维护和发展集体经济组织成员的财产权利和民主权利。

二是开发集体资源。农村集体资源十分丰富，集体资源开发利用的潜力巨大。首先，大力利用山水林田湖草等资源发展休闲农业和乡村旅游等业态，为人们提供乡村体验。其次，合理开发利用闲置农宅发展多种形式的乡村民宿，集体经济组织既可以单独开发利用闲置农宅，也可以与社会资本合作开发利用闲置农宅。再次，积极开发利用农村集体建设用地，发展乡村特色产业和乡村公益事业。

三是发展集体经济。发展壮大集体经济，既是农村集体经济组织的重要职能，也是各级党委和政府应该高度重视与大力推动的重要工作。要像重视国有经济发展那样重视集体经济发展，像抓国有企业改革发展那样抓集体经济组织改革发展。要改变长期以来在思想观念和政策制度安排上重国有、轻集体的倾向，构建集体经济与国有经济、集体经济组织与国有企业同等重要、平等对待的政策制度体系，营造有利于集体经济发展壮大的制度环境。一要深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济，实现集体产权封闭性与开放性的有机统一。二要加快破除城乡二元体制，建立健全城乡融合发展的体制机制，实现城乡要素的双向流动和平等交换，发挥市场在农村资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用。三要保障集体经济组织成员的民主管理权和集体收益分配权，使集体经济发展的成果由集体成员共享。

四是服务集体成员。为集体成员提供生产生活各方面的服务，是集体经济组织建立与发展的根本目的。应当充分发挥集体经济组织“统”的功能，强化统一服务职能，重点将乡镇集体经济组织建设成为乡村枢纽型农民服务中心。可以将有关部门分散提供的农资、农技、信息、金融、流通等农业社会化服务整合到农村集体经济组织之中，由农村集体经济组织这个服务平台向社员提供统一规划整地、统一供应农资、统一开展技术培训、统一销售等服务。鼓励和规范以乡镇集体经济组织为主体，承接农村交通、水利、基础设施维护、道路养护、绿化环卫管护等项目，使乡镇集体经济组织成为服务农民生产生活的重要组织力量。

五、治理重构

推进乡村治理体系和治理能力现代化，实现乡村善治，必须实现集体经济组织的治理重构，加快构建农村集体经济组织治理体系，提升集体经济组织的治理能力和治理效能。一是加快推进农村集体经济组织立法工作，将农村集体经济组织建设管理纳入法治化体系。二是完善与落实农村集体经济组织内部治理机构，将农村集体经济组织内部治理纳入规范化轨道。在农村集体产权制度改革的基础上，贯彻落实农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程（试行）》，建立健全新型农村集体经济组织法人治理结构，形成集体经济组织共建、共治、共享、共赢的治理局面，充分保障集体经济组织成员的主人翁地位。三是不断深化改革扩大开放，营造有利于农村集体经济组织振兴的体制环境。制定农村集体经济组织同等享受新型农业经营主体的各项财政优惠政策，减免集体股份分红的个人所得税等相关税费。建立健全有利于集体经济组织发展的金融制度，满足集体经济组织及其成员多方面的金融服务需求。建立集体经济组织吸引外部人才的体制机制，加快建立健全职业经理人聘任机制，形成科学合理的薪酬制度，推动城乡就业、医疗、养老等社会保障制度接轨，促进人力资源向集体经济组织合理流动。厘清乡镇集体经济组织与乡镇党委政府之间，村集体经济组织与村党支部、村委会之间的职能关系和权责边界，剥离集体经济组织所承担的农村社区公共管理和公共服务职能，使农村基层各类组织依法依规各司其职，相互配合，协调发展。