关于改革后农村集体成员家庭新增人员能否自然取得成员身份的认识

冯丹萌

农村集体经济组织成员身份确认是涉及农民财产权利的基础性问题。2015年以来，各地贯彻落实《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）和2017年、2019年中央一号文件有关“确认农村集体经济组织成员身份”的要求，共确认集体成员约9亿人，为保障集体成员权益奠定基础。随着时间的推移，改革后集体成员家庭新增人员能否自然取得成员身份，成为深化改革和农村集体经济组织立法中的焦点问题。

一、改革中集体成员身份确认的做法

全国农村集体产权制度改革试点中，各地均按照《意见》要求，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，开展农村集体经济组织成员身份确认工作。许多省根据自身特点，在省级农村集体产权制度改革试点方案中，进一步明确成员身份确认的程序和原则。实践中，一般由县级制定农村集体经济组织成员确认办法，明确县域范围内确认成员身份的基本步骤和条件。各村制定本村集体经济组织成员身份确认实施方案和具体办法，细化成员身份确认的条件，经农村集体经济组织成员（代表）大会讨论通过，决定是否为成员。

各地集体成员身份确认大体上分为五类：

第一类：户籍在本村，且长期（主要指以该村为经常居住地，且作为其生活中心的具有密切关系的一种稳定状态，下同）在本村生产生活，原人民公社、生产大队、生产队的成员，直接予以确认；

第二类：户籍在本村，且长期在本村生产生活，父母双方或一方为集体成员的人员，直接予以确认；

第三类：户籍在本村，且长期在本村生产生活，与集体成员有合法婚姻关系或集体成员依法收养，直接予以确认；

第四类：原户籍在本村，父母双方或一方为成员的全日制大中专在校学生、解放军、武警部队的现役义务兵以及因刑事犯罪被判入狱的人员等，直接予以确认；

第五类：户籍不在本村，与集体成员有婚姻关系的外嫁女、入赘男，以及户籍在本村的挂靠户、部分退伍军人等，这部分群体需要经过农村集体经济组织成员（代表）大会讨论表决，确定是否为成员。

二、对改革后成员家庭新增人员是否自然成为集体成员的不同观点

关于改革后集体成员家庭新增人员的成员身份确认问题，目前主要有两种观点：

第一种观点，集体成员家庭新增人员可以不通过程序自然获得成员身份。理由是农村集体经济组织具有社会保障功能，不仅要对集体经济组织成员承担社会保障，而且对成员的新生子女和新嫁入的媳妇、新入赘的女婿等都要承担一定的社会保障职能。因此，为了农村集体经济组织成员的合法权益，集体成员家庭新增人口应自然取得成员身份。

第二种观点，农村集体经济组织成员的确认在任何情况下都要有程序，由本人提出申请，经农村集体经济组织成员大会或代表大会表决通过。理由是集体成员家庭新增人口首先是家庭成员，能否成为集体经济组织成员，要综合考量其户籍、是否在本集体生产生活、是否对集体有贡献，以及法律、法规等相关规定进行确认。

本人赞同第二种观点，主要理由是，明确成员确认的程序和条件，可以让农村集体经济组织新增成员的确认更加公开、透明，既能够保证符合条件的人员有序进入，也可以避免不符合条件的人员钻制度空子。此外，从国际相关经验看，与我国农村集体经济组织高度相似的以色列基布兹（一种集体社区），针对原始成员家庭新增人口获得成员身份也有严格的程序要求。如对于原始成员的子女，要满一定年龄后才可以提出加入基布兹的申请，并必须经过全体成员的2/3以上同意，才可以成为基布兹成员。

三、关于立法中规范集体成员的思考

为巩固农村集体产权制度改革成果，保障农民集体成员权利，建议在立法中设立“成员”章节，规范初始成员组成、成立之后取得、成员名册、成员权利、成员救济等内容。

（一）初始成员组成。从农村集体产权制度改革的实践看，成员身份确认与集体经济组织的成立息息相关。因此，在立法中应设立“初始成员组成”一条，规范各村在农村集体产权制度改革基准日，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素确认的农村集体经济组织成员，将其明确为“初始成员”。

（二）新增成员身份的取得。对于农村集体产权制度改革后初始成员家庭新增人员是否为成员，在立法中应设立“成立后取得”一条，明确相关确认条件。在确认条件中，规定改革之后初始成员家庭的新增人口，首先应具备户籍在本村且长期在本村生产生活，同时父母双方或一方为集体成员、或与集体成员有合法婚姻关系、或为集体成员依法收养等的中国公民，经书面申请，由本集体成员（代表）大会表决通过后，方可取得农村集体经济组织成员身份。

（三）集体成员名册。为有效保障成员权利，迫切需要加强农村集体经济组织成员管理。因此，必须抓紧建立健全成员名册，记载成员的姓名、性别、身份证号等。农村集体经济组织以户为单位颁发成员证书。

（四）集体成员的权利和义务。农村集体经济组织成员享有的权利包括：一是具有完全民事行为能力的成员享有参加成员大会，并选举和被选举为成员代表、理事会成员、监事会成员的权利。二是依照法律和章程规定行使表决权。三是监督集体资产经营管理活动、提出意见和建议的权利，有权查阅、复制财务会计报告、会议记录等相关资料。四是依法依规承包经营土地等集体资产、使用宅基地及享有其他集体资源性资产权益。五是依法依规享有集体经营性资产收益分配权。六是享有集体提供的公共服务、集体福利的权利。七是在同等条件下享有承担集体资产对外招标项目的优先权等。

农村集体经济组织成员承担的义务包括：一是遵守集体经济组织章程和各项规章制度，执行成员（代表）大会和理事会的决议。二是关心集体经济组织的生产经营和管理活动，维护集体经济组织的合法权益。三是依法依约开展集体资产承包经营。四是积极参加集体经济组织公益活动等。

根据成员确认类型的不同，初始成员与农村集体经济组织成立后取得的成员在权利和义务上也具有一定区别，下一步，将继续深入研究，在立法中明确其权利和义务的异同。

（五）集体成员救济制度。目前，现行法律没有为农村集体经济组织成员身份确认中产生的争议提供公权力介入的救济途径，立法中应设立相应的救济制度。一是法律应明确规定农村集体经济组织对当事人是否具有集体经济组织成员身份的确认行为具有可诉性。当事人可以就其单独提起诉讼，也可在相关权益争议纠纷中提出确认村组成员身份的诉求。二是在制度设计上，可以将单独提起诉讼的集体经济组织成员身份确认案件纳入民事诉讼特别程序中，作为特别程序的一种类型。对于分歧较大的，要到当事人所在的集体经济组织进行调查，必要时要由法院组织成员（代表）大会重新进行公开表决。三是法院再综合各方面情况进行调解或裁判。