农村土地制度探索与改革的百年历程

陈茂玲 巩前文

土地作为重要的生产资料，是农民安身立命之本。“耕者有其田”是农民千百年来最高的经济诉求和梦想。100年来，中国共产党坚持从农村农民实际出发，制定了可行的土地政策和纲领，在实践中探索出了一条真正实现农民土地权益的道路。

一、历程演进

（一）土地改革前探索与实施（1921—1953年）：打土豪、分田地，推行农民私有

土地改革之前，中国农村土地制度以地主私人所有为主，地主享有土地收益权，农民长期受到压迫和剥削。中国共产党成立之初就提出要实现生产资料的公有制，1921年，党的一大通过的《中国共产党纲领》中提出所有生产资料应该归全社会所有。由于土地国有的观念与传统的土地私有观念不相符，广大农民不能接受甚至怀疑，随后相继提出“耕地农有”的办法。1927年，中国共产党提出自成立以来第一个关于土地问题的党纲草案《中国共产党土地问题党纲草案》，明确指出“一切没收的土地之实际使用权归之于农民，租田制度与押田制度完全废除，实施耕者有其田。”土地革命时期是中国共产党确立“耕者有其田”目标的探索时期。直至1933年，中华苏维埃共和国临时中央政府土地委员会颁布《关于实行土地登记》对土地问题草案进行补充，才以法律的形式肯定了农民对土地的所有权。抗日战争时期，为了团结一切可以团结的抗日力量，中国共产党将土地革命时期实行的没收地主土地政策改为“减租减息”政策。在解放战争期间，1947年中共中央进一步实行《中国土地法大纲》：“废除封建性及半封建性的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。”据统计，到1948年底，全国大约在1.5亿人口的地区上完成了土地改革的任务，一亿多无地少地的农民获得了土地。新中国成立以后，我国于1950年6月30日颁布了《中华人民共和国土地改革法》，至此，“耕者有其田”终于以法律的形式被正式确定下来，农民实现了千百年拥有土地的梦想。到1952年底，土地改革基本完成，全国约3亿无地、少地的农民无偿获得了约7亿亩土地。

（二）合作化时期土地公有制探索与实施（1953—1978年）：集中生产，落实集体所有制

土地改革在全国范围内完成后，农民拥有了自己的土地，生产积极性得到极大提高。但小农经营分散、生产方式落后、抗自然灾害能力差，再加上农村又出现了新的土地兼并和贫富分化。毛泽东认为，只有领导农民走合作化道路，实现生产资料公有制，才能实现“耕者有其田”的真正涵义。鉴于此，1953年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作的决议》，决议指出党在农村的根本任务就是要将农民生产联合起来，逐步实现过渡时期总路线“对农业的社会主义改造”。自此，我国开始了农业的社会主义改造，引导农民走互助合作道路，合作化道路经历了互助组——初级社——高级社三个发展阶段。到1956年底，农业生产合作化基本完成，标志着农业土地集体所有制形成。

为了追求纯粹的公有制，在大跃进的推动下中国共产党提出“办大社”的建议，1958年8月中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，提出要将合作社办成“大社”，将农户土地及全部生产资料都交归集体所有。此后，“大社”逐渐发展成人民公社，1958年在全国掀起一场人民公社运动。截至1958年10月底，全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社，参加公社的农户有1.2亿户，占全国总农户的99%以上。1962年中央颁布《农村人民公社工作条例（修正草案）》对当时的合作化经营方式进行了调整和修正补充，将人民公社定义为社会主义劳动群众集体所有制，实行公社、生产大队和生产队三级所有，以生产队为基本核算单位，以“三级所有、队为基础”为主要特征的农村人民公社，将公有制在中国农村的试验推向了高潮。

农业合作化和人民公社阶段，农民私有转变为集体所有，经营方式变为合作社成员共同经营，一定程度上解决了小农经济的局限性，但是抑制了农民生产积极性，严重破坏了生产力。

（三）改革开放新阶段制度创新（1978—2012年）：家庭承包经营，创新“两权分离”

随着1978年十一届三中全会的召开，国家工作重点由“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”。为了摆脱贫困饥饿的现状，1978年底，小岗村18户农民按下红手印搞起了“大包干”，此后，“大包干”在全国范围广泛推开。随后，1979年9月中央通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，首次提出允许实施“包产到户”，将这一做法以决策形式正式确定下来。邓小平在1980年的一次谈话中说，农村政策放宽之后，搞了大包干的地方，效果很好，这就为“包产到户”在更大范围的实施奠定了基础。1982年出台的中央“一号文件”是第一个关于“家庭联产承包责任制”的农村工作一号文件，明确了家庭联产承包责任制的主要形式。随后，中国共产党对“家庭联产承包责任制”的具体实现形式以及保障承包权稳定的相关法规不断进行完善。1984年中央“一号文件”规定了土地承包期一般应在15年以上。1988年的《宪法》修正案进一步提出允许“国有土地、集体土地的使用权可以依法转让”，给土地流转提供了一定空间。这一时期稳定了家庭联产承包责任制这一政策，随后家庭联产承包责任制在法律地位、承包期延长、土地流转和承包经营权颁证等方面，得到进一步深化。1993年，家庭承包经营被写入修订后的《宪法》。同年，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，“为了稳定承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定耕地承包期到期后，再延长30年不变”。2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》与《中华人民共和国物权法》、2003年《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》以及2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》等一系列农地制度相关法律政策公布实施，土地管理制度也逐渐完善。

家庭联产承包责任制将土地所有权与承包经营权分离，在生产资料集体所有前提下，以家庭为调整单位，极大提高了农民生产积极性、主动性，促进了生产力发展。可以说这是为了实现真正意义的“耕者有其田”作出的伟大制度创新，但随着城镇化的发展，大量农民离土离乡，而土地承包经营权只能村内流转，导致大量土地抛荒弃耕，不利于资源利用和粮食安全。

（四）新时代农村土地制度改革（2012年—至今）：土地流转经营，探索“三权分置”

党的十八大以后，以习近平总书记为核心的党中央坚持从实际问题出发、以农民实际利益为出发点和落脚点，着力深化农村改革，强调要赋予农民更多的土地权利，保障农民更多的土地权益。党中央从土地的所有权、承包权、经营权三者之间的关系作为突破口，提出了“三权分置”的土地思想。2014年12月，党中央通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》首次提出要坚持农村的土地集体所有，“实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”，这个文件首次提出“三权分置”的概念，自此，“三权分置”的改革方向确立。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出“要坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”对“三权分置”这一办法进行深入阐释。2017年，党的十九大明确第二轮土地承包到期后再延长三十年，这意味着今后土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经营制度长久不会改变，集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不会改变。新一轮的土地政策改革统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，促进土地资源的优化配置，有效解决家庭联产承包责任制下导致的土地流转、产权不明晰等问题，真正实现了“耕者有其田”，保障农民享有更多的土地权益。

二、基本经验与启示

（一）围绕党的政治路线，服务不同时代主题

中国共产党成立一百周年以来，政策制定始终围绕着政治路线进行，实现“耕者有其田”同样也是围绕党的政治路线，服务于不同时代主题，依据不同时代主要矛盾、任务进行调整。新民主主义革命时期，中国共产党的主要任务是反帝反封建，因此，这一时期要推翻封建地主土地所有制，建立农民土地所有制。于是，中国共产党进行土地革命，在各根据地展开“打土豪、分田地”。抗日战争时期，民族矛盾上升为主要矛盾，此时的时代任务是实现民族独立，在这一时代主题下，中国共产党推行了“减租减息”的政策，最大程度上团结了一切可以团结的抗日力量，也正是由于这一政策的实施保证了抗日战争的胜利。解放战争时期，国内矛盾又成为主要矛盾，中国共产党将“耕者有其田”的政策贯彻到底，彻底实现了农民千百年的梦想，为革命的最终胜利和新中国的成立奠定了良好基础。新中国成立后，为了实现从新民主主义社会向社会主义社会的过渡，中国共产党又调整了土地政策，推行了合作化运动，成功在我国建立起社会主义制度。改革开放后，以经济建设为中心、解放发展生产力是经济社会的主题，因此要进行全方位改革，破除阻碍经济发展的桎梏，从而制定了家庭联产承包责任制，极大促进农业、工商业的发展。特别是党的十八大以来实施的“三权分置”更是服务于实现全体人民共同富裕这一目标任务，赋予农民更多的权利，让农民能获得更多的土地权益。总之，中国共产党为了真正实现满足农民土地权益的需求，随时代发展不断调整政策。

（二）尊重农民主体地位，维护土地承包者权益

农民是农业生产中最活跃、最重要的因素，只有调动农民生产积极性才能最大限度提高土地生产效率，只有尊重农民主体地位才能稳定农村、稳定农民。中国共产党不断调整“耕者有其田”的具体实现形式就是为了最大程度地激发农民的积极性，尊重农民主体地位，维护承包者的土地权益。新中国成立之前，“耕者有其田”最终确立了土地农民私有制，满足了农民最大需求。社会主义改造将土地私有变为集体所有，特别是20世纪50年代后期推行的人民公社抑制了农民生产主动性和积极性，严重脱离了人民群众，阻滞了中国农村经济的增长。改革开放后为了让农民拥有更多的土地生产权力、获得更多的土地权益，实施了以“家庭联产承包责任制”为模式的“两权分离”及“三权分置”，在坚持土地集体所有的前提下，始终尊重农民对土地的选择以及支配使用权。正如不能将土地承包权的退出作为农民进城落户的条件，必须尊重农民意愿。历史证明，凡尊重农民利益的土地政策，在实践中就会得到农民的拥护，实施效果就较为理想；若土地政策中对农民利益的保护不够，则通常不利于调动农民的积极性，实施效果较差。这一启示要求我们在制定农村土地政策时，应将保护农民利益作为核心价值目标，尤其是在当前侵害农民土地权益案件层出不穷的情况下，农村土地政策更应该重视对农民利益的保护。

（三）突显社会主义本质，坚持公平与效率统一

中国共产党在探索实现“耕者有其田”具体形式的百年进程中，始终坚持公平与效率统一。新中国成立后中国共产党领导人民进行土地改革，最终实现农民私有，从产权拥有这一层面来说，实现了基本平均，同时还极大提高了生产积极性，坚持了公平与效率统一。社会主义合作化时期，包括土地在内的全部生产资料归集体所有，实现了所有权的共同占有，但是这种共同所有以及均分的分配制度极大抑制了农民生产积极性，严重破坏了农村生产力，没有实现公平与效率相统一。于是，改革开放之后实施了家庭联产承包责任制，实现了所有权和承包经营权的分离，既发挥集体统一经营的优越性，又调动农民生产积极性。集体所有是实现公平与效率统一的前提条件，纯粹的私有最终会导致两极分化，也就是不公平，纯粹的公有制会影响生产效率，只有坚持所有权与使用权分离，才能更好地实现公平与效率的统一。特别是新时代背景下实施的“三权分置”改革，在坚持土地集体所有的前提下，将经营权再从承包经营权中分离出来，不断促进土地的有序流转，农村土地的有序流转意味着土地这一重要资源的功能变得多样，不仅能促进农业生产技术水平的提升，还能通过竞选机制选出更有经验的生产经营者，这无疑能提高土地生产效率。因此，在实现“耕者有其田”的整个历程中，中国共产党始终围绕公平与效率关系进行探索，始终牢记社会主义本质，坚持公平与效率相统一。