北京政策性农业保险的成效与问题

曹晓兰 林子果

2021年作为“十四五”开局之年，做好政策性农业保险工作对于全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化具有特殊重要性。笔者通过采取对接有关领导、邀请专家研讨、走访保险公司、深入基层调研等方式，并在梳理相关政策文件的基础上，以北京市为调研对象，结合新时期“三农”发展面临的机遇和挑战，探讨如何进一步完善政策性农业保险制度，有效满足农业经营主体的风险保障需求，更好地推动农业保险高质量发展。

一、北京市政策性农业保险的基本情况

（一）保险范围及险种。2007年4月，北京市政府出台《关于建立北京市政策性农业保险制度的方案（试行）》，重点开办果品、蔬菜、粮食、肉禽、奶牛5类12个险种，保险范围覆盖全市13个涉农区。2019年政策性农业保险品种增至52个。其中，种植业险种26个，占50%；养殖业险种14个，占27%；财产险种4个，占8%；价格险种8个，占15%。在传统种植业和养殖业保险外，试点推广的生猪价格指数、生鲜牛乳价格保险、玉米期货价格保险、温室草莓光照指数等创新险种以及将农业保险向信贷市场拓展和延伸的支农融资还款保证保险，有利于农业经营主体应对复杂多变的市场风险，对稳定农业收入发挥了重要作用。

（二）参保户次及保额。2019年全市参保农户为71608户次、保险金额达到115.6亿元。从参保户次看，2009—2012年每年的参保户次均超过20万户次；从保险金额看，2011—2019年每年的保险金额都在百亿元以上，其中2013年最高，接近144亿元。2007—2019年累计为186.4万户次农户提供保险服务，实现风险覆盖1378亿元。

（三）保费及实际赔付。北京市政策性农业保险的保费采取由政府和农户共同负担。2007—2019年累计保费总额为56.7亿元，赔付总额为47亿元，涉及农户140.7万户次，赔付率达到83.8%。13年来，仅在2014年出现了赔付金额高于保费金额的情况。同时，农业保险发展的区域结构、市场结构和险种结构也得到进一步调整和优化。首先，在区域结构上，截至2019年底，北京市政策性农业保险已覆盖全市13个涉农区和首农集团、直属分部等国有涉农企业。其次，在市场结构上，按照适度竞争的原则，北京市经营政策性农业保险的保险公司由2007年的3家增加到2019年的7家。从市场占有份额看，人保、太保和中华联合位列前三名。第三，在险种结构上，从2019年52个险种的保费规模看，养殖业占比最高，为33.4%，种植业、财产险、价格险分列其后。

（四）保费补贴。保费财政补贴是农业保险发展的重要财政支持。2007—2008年，北京市政策性农业保险保费补贴主要来源于市、区、乡镇三级财政补贴，2009年以后取消了乡镇级补贴，从2012年开始增加了中央财政补贴，至此形成中央、市和区三级财政补贴。2007—2019年各级财政补贴累计金额41.3亿元，占保费总额的72.8%。在补贴数额上，市级财政补贴最多，其次分别是区级财政补贴和中央财政补贴。

（五）农业再保险。北京市自2009年开始实施再保险业务，基本实现了用相对稳定的财政支出应对化解不确定性大灾风险发生后的巨额财政支出压力。根据历年再保险协议数据得出，2009—2019年再保险保费支出规模整体稳定，平均每年再保险保费支出为2785.4万元。

二、北京市政策性农业保险的主要特点和成效

（一）主要特点

1.农业保险搭建起政府与农户稳定且直接的支持渠道。北京市区两级财政保费补贴之和最高比例达80%，其中市级财政补贴50%、区级财政累加补贴20%—30%。2007—2019年农户累计负担保费15.4亿元，占农业保险保费总额的27.2%。让农民缴纳部分保费的主要目的是在市场环境下培养农民的风险意识、保险意识和责任意识。北京市在2007—2016年按照政策性农险业务保费收入总额10%给予保险公司经营管理费用补贴，该项补贴制度类似于美国对私营农险公司的补贴做法，极大地激发了保险公司的经营热情。

2.政府出资购买再保险并在发展过程中调整变化。北京市率先建立政府直接购买再保险的巨灾风险分散机制，是“北京模式”的一个创举，在建立初期得到原保监会的肯定和特别批准，并且不断调整优化，为直保公司提供更大的超赔区间。同时，按照上年农业增加值1‰的比例每年提取农业巨灾风险准备金，承担赔付率超过300%的损失部分。

3.建立鼓励农业保险产品创新机制。随着政府支持力度不断加大和都市型现代农业结构调整，北京市建立起由参保公司根据基层保险实践和农民保险需求向政策性农业保险协调小组办公室提出农业保险创新品种申请的机制。产品设计完成后，参保公司享有申请项目“特权”，在一定的时间段内、在特定地区开展保险服务试验，完善保险新产品各项内容，待产品成熟后再推广到其他参保公司和京郊其他地区。

4.率先在全国实现农业保险信息化管理。北京市率先打造农业保险信息化管理平台，通过实行保险公司业务数据与政府主管部门的实时连接，对每一笔农险业务进行监测校准，杜绝农户重复投保现象，防止虚假投保或夸大损失骗保等行为发生。推动“农险e采集”，运用信息化技术辅助保险公司精准采集查勘。率先全面启动政策性农业保险承保全流程电子化改革试点，为北京广大农户提供便捷高效的农险承保服务，为全国农险服务提供“北京样本”。

5.持续颁布全市政策性农业保险统颁条款。以政府部门名义颁布全市农业保险统颁条款，是北京市政策性农业保险的另一大特色。北京农业较其他农业大省，农业资源相对较少，而经营农险业务的保险公司相对较多，为规范参保公司行为，避免参保公司之间出现恶意竞争，北京市连续多年颁布《北京市政策性农业保险统颁条款》，用通俗易懂的语言规定保险标的、保险责任、责任免除等事项。

6.高度重视专家咨询和农业保险科学决策。北京市依托首都高校和科研院所众多的优势，建立政策性农业保险专家库，为农业保险政策制定、制度建设和承保理赔相关技术升级提供智力支持，并在政策性农业保险的实践中取得明显成效。

7.坚持第三方审计机制避免农业保险出现重大问题。北京市主动建立“第三方审计”机制，一方面保证政策性农业保险制度落实，防止出现重大纰漏，另一方面监督参保公司依法合规经营农险业务，保证财政资金发放安全。同时，审计公司对北京市政策性农业保险制度建设提出建设性意见，进一步完善了北京市政策性农业保险机制。

（二）主要成效

1.农业保险发展水平提高，保险服务能力提升。北京市农业保险发展水平基本上实现稳中有升，农业保险深度由2007年的0.6%增加到2019年的4.3%，农业保险密度由2007年的105.3元/人增加到2018年的1486.7元/人，均超过财政部、农业农村部、银保监会、林草局《关于印发〈关于加快农业保险高质量发展的指导意见〉的通知》提出的“我国到2022年农业保险深度达到1%，农业保险密度达到500元/人”的要求。

2.政府出资购买再保险，风险保障程度增强。北京市政府通过购买再保险的方式为农业保险提供大灾风险保障，并及时签署再保险协议，实现政府与市场的协同联动。保险公司承担150%封顶的有限风险，保证保险公司的经营稳定性，同时也相应地限制了保险公司的直保费率水平，使政府和投保农户能够以较低的保费支出获得所需的保险保障，得到相应的价格实惠。按照150%—300%的风险区间购买再保险，基本可满足50年一遇的农业巨灾风险防范需求，财政资金支出效率最优。

3.保障范围稳步扩大，保障功能明显发挥。北京市结合农产品价格形成机制和农业补贴政策改革方向，创新保险产品不断从保成本向保价格、保收入转变，从覆盖自然风险向市场风险转变，保障范围进一步扩展到温室蔬菜、农机综合险、支农融资还款保证等领域。

4.运行制度设计合理，财政杠杆效应强大。北京市通过政策性农业保险制度的合理设计，财政资金杠杆作用日益显现。2007—2019年，中央、市级财政补贴资金累计30亿元，农民自筹资金15.4亿元，累计获得1378亿元风险保障，相当于政府出资1元便买到46元的风险保障，农民支付1元就可获得89元的风险保障；农业再保险方面，2019年政府出资1元购买再保险，可为保险公司直保业务提供33元的风险保障。

5.保险产品标准统一，业务经营更加规范。通过不断调整修订政策性农业保险统颁条款，明确统一了政策性农业保险产品和标准。参保公司以此为基本依据开展农险业务，政府以此为考核保险公司工作和发放政府补贴的重要标准，促进了农险业务的规范化。

6.探索“农业保险+”模式，社会管理功能显现。利用保险公司服务网络、资金管理、风险管控等方面的优势，与农村社会治理创新相结合，有力提高社会管理效率。

三、北京市政策性农业保险发展存在的问题

（一）政府扶持政策和方式仍需完善。北京市的政策性农业保险始于2007年。2017年取消对保险公司的经营管理费用补贴后，对农户提供保费补贴成为农业保险财政补贴的主要方式。据调研，保险公司对经营管理费用补贴一直持较高评价，并希望恢复此项政策。由于部分信息的保密性较强，出于数据安全考虑，农业保险相关信息一直难以共享和利用，保险公司无法精准掌握农产品价格、气象数据分析等信息，不得不高成本采购相关数据，导致农险产品开发费用支出过高，影响到农业保险评估定价和承保理赔的有效开展。

（二）创新产品不能满足产业保障需求。随着北京市涌现出休闲观光、乡村旅游等新产业新业态，农业发展的内外部风险环境因而发生变化，而作为重要风险管理工具之一的农业保险，其创新步伐明显滞后于相关产业结构的调整。

（三）农户的保险意识和参保率仍然较低。北京市第三次全国农业普查数据显示，截至2016年底，北京市农业经营户达到42.4万户，而当年参保农户为10.6万户次，粗略计算参保率仅为25%。

（四）高保障水平的保险服务仍有差距。当前北京市农业保险的保障水平基本上是广覆盖、低保障，确定保障水平的基本依据是农作物的直接物化成本。在实践中，由于生产成本特别是人工成本的不断上升，农业保险所提供的风险保障水平通常明显低于直接物化成本，这种较低的保障水平很难吸引农户的保险需求，进而影响农户农业生产的积极性。保险公司科技应用水平仍不够高，整体服务能力提升缓慢，大数据、云计算等技术在查勘定损方面支撑不足，使赔付在科学精准方面还有提升空间。北京市农业风险区划基础尚未形成，未具备向完全成本、收入保险等实施差异化费率厘定迈进的环境和条件，距高质量发展要求还有一定差距。

四、推动北京市政策性农业保险高质量发展的政策建议

（一）继续加大政府扶持力度。建议市财政恢复对保险公司的经营管理费用补贴或者采取以奖代补等方式，继续实行保险公司和农户的双向财政补贴制度。进一步整合涉农相关部门的数据和信息，打造集价格、气象等各类涉农数据于一体的大数据平台，全面强化政策性农业保险的数字化和科学化管理水平，为农业保险提供信息支撑和服务。

（二）有效保障产业发展需要。随着北京市都市型现代农业转型升级、产业结构调整以及传统业务规模逐渐萎缩，积极拓展传统农业保险向“三农”保险业务转型，创新农产品质量安全保险、设施农业保险、现代种业保险等险种。政策性农业保险要覆盖到产业各环节，发展全产业链保险，运用“大农险”思维探索开展一揽子涉农综合险。结合农业生产成本变动情况，加快推进完全成本保险和收入保险试点工作，发挥农业保险在产业保障上的特殊功能，助力建立健全现代农业产业体系。

（三）不断培养农户保险意识。通过政府有关部门以及保险公司，设立农户保险教育培训计划或项目，加大对农户风险意识的培训力度，宣传农业保险的基本功能和补贴政策，提高农户对农业保险的正确认识水平，确保农户参保的主动性和连续性。通过发挥协保员作用，让农户随时了解农业保险产品，也可以在已经建立“三农”服务站的村，为农户提供农业保险信息以及投保、续保的一站式服务，方便农户投保。

（四）切实提升保险服务水平。保险公司应根据农业经营主体的风险防范需求，完善现有产品，确保保险期与农业生产周期相吻合；开发创新产品，不断提高保障水平。结合政府支持和招投标制度，完善保险公司服务考评制度，使其遵循市场规则适度有序竞争。充分运用5G、云计算、大数据、区块链和AI智能等技术，注重提高保险公司质量、专业程度和经营能力。