我国村级财务管理模式演化与发展

张东廷

自上世纪80年代初在全国范围实施家庭联产承包责任制以来，我国村级财务管理模式从最初的“村账村管”，到“村账镇管”、“双代管”、“会计委托代理”、“会计委派制”，进行了各种实践。这些变化与发展，始终围绕着健全农村基层民主制度这一关键核心问题。

一、村级财务管理模式改革的出发点

以行政村、自然村、村民小组为单位进行的农村基层民主管理，其日常管理制度最早依据的是1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。作为基层群众性自治组织，其日常工作中涉及的经济活动会计记录，关系到集体和每家每户的利益，是重要的会计核算资料。

最初，沿袭人民公社时期的做法，村级财务管理与会计核算是“村账村管”，档案管理、资金管理、会计记录均由各村集体自主完成。各村（特殊情况下的村民小组）均有财务人员，其财务管理活动的开展、会计核算的规制最早依据的是80年代财政部、农业部和中国农业银行联合制定颁布的村社财务会计制度和后续财政部、农业部颁布的村合作经济组织财务会计制度。

在上世纪80年代到90年代初期，由于“村账村管”模式下屡屡出现村集体内部一些村干部摊派资金，违规占用、处置集体资产等问题，基层农村干群关系紧张，村民上访不断。同时由于村集体财务人员和村主要干部之间有事实上的依附关系，出现一任干部一套账等“节节账、本本账”的问题，由此一些地方开始进行村级财务管理模式改革的探索。可以说，解决农村地区村集体干部群众关系紧张问题，理清账目，用好资产，是村级财务管理模式改革的出发点。

二、村级财务管理模式改革的尝试

自90年代初期开始，各地开始尝试进行村级财务管理模式改革，做了很多有益的探索，从大的类别看，主要有“村账乡管”、“会计委托代理”、“会计委派制”三类。

（一）村账乡管

村账乡管的尝试。在实际改革中，最初一些地区将村集体会计人员集中到乡（镇）办公，乡（镇）政府相关部门提供集中办公区域和业务监督指导。但这种模式和传统意义上的“村账村管”没有本质上的区别，只是在账务处理时多了主管部门的业务监督。这种监督更多的是一种松散的环境上的约束，很难形成对业务执行与管理的实质性制约。

为了解决上文提到的“村账村管”产生的诸多乱象，实际改革实践中，一些乡（镇）将村集体的账目交由镇经营管理站或财政所管理。财务管理程序一般按照钱、账分离的原则，经管站或财政所管账不管钱，村委会管钱不管账，用钱需报批。村集体不设置会计，需要开支则由出纳或报账人员定期到镇账务管理部门报账，经审核通过的予以登记。这种模式在一定程度上解决了村级财务管理记账混乱的问题，但由于资金使用管理外在监督较少，是否据实报账完全依靠村干部、出纳的主动性、自觉性，在实际工作中依然存在村干部违规使用资金的可能。

因此，为了再给权力加上一层制约，“村账镇管”的模式演化出了“双代管”模式，即会计处理与财务档案、资金均由镇经管站等机构来进行管理。相较于单纯的账务管理，其在资金的使用上广泛采用村级财务收支联签制度，即村级每发生一笔经济业务，票据上要有经手人、村民主理财小组、村委会主任或村支部书记签字，并经乡（镇）经管站审核后，才能入账，否则无效。在这种模式下，村集体资金的使用受到村干部、经手人、村民主理财小组、经管站等多方监督，科学性、合理性、合规性均大幅度提升。

“村账乡管”的政策依据最早为1996年财政部发布的《村合作经济组织会计制度（试行）》《村合作经济组织财务制度（试行）》，按照制度规定，财务管理薄弱的村合作经济组织，可以委托乡（镇）经营管理站代为记账、核算；不具备条件的村合作经济组织，可将其财务档案委托乡（镇）经营管理站（办公室）统一管理。

（二）会计委托代理

“村账乡管”的模式，在实际改革的推进中，很多地方客观上存在通过行政命令直接将村级会计核算与资金管理交由经管站等部门进行管理的情况，没有依照相关规定严格执行“委托”程序，因而在推进过程中出现宣传工作不够深入，村干部、村集体不愿接受，村民不理解的问题。同时，为了提高村级财务管理专业化水平、提升监督审核、财务处理的整体质量，在本世纪初，一些地区开始探索“会计委托代理”模式。“村账乡管（包括双代管）”与“会计委托代理”相比较，虽然模式差不多，但代理方的法律地位还不明确，合法性不够，特别是没有体现“委托”行为。

2005年，《村合作经济组织会计制度（试行）》废止，财政部颁布实施《村集体经济组织会计制度》，制度规定“村集体经济组织应配备必要的会计人员，也可以按照民主、自愿的原则，委托乡（镇）经营管理机构及代理记账机构代理记账、核算。”“会计委托代理”就是在坚持村集体资产所有权、使用权、决策权、监督权不变的前提下，经村民会议或村民代表会议讨论通过，将村集体经济组织的财务收支活动，与在乡（镇）设立的会计代理机构签订《授权委托书》，授权代理机构代为进行会计核算与管理。2006年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》提出：在尊重农民群众意愿和民主权利的基础上，推行村级会计委托代理服务制度，有条件的地区可探索引入社会中介机构为村级财务管理服务。在这种模式的具体探索中，被委托的一方，有的是经管站，有些地方是单独成立的会计代理服务中心，有些地方则是会计师事务所等社会中介机构。

（三）会计委派制

1998年，中纪委正式提出改革会计人员管理体制，并在国有企业和国有控股企业中进行会计委派制的试点，同时同意有条件的地方和部门可以实施会计委派制，这是在农村地区推行会计委派制的政策源头；2000年9月财政部、监察部联合下发的《关于试行会计委派制度工作的意见》中，肯定了部分地区实施农村会计委派制所取得的初步成效。在“会计委派制”的具体实践中，一些地区成立会计服务中心，由服务中心负责向社会公开招聘会计人员，经培训考核、择优录用，为属下各村记账；会计的人事管理权、任免权属服务中心。这种模式期望解决的是任用专业的会计人员，同时通过制度设计大幅度降低会计人员与村干部的依附性，从而提高其核算、监督的独立性。

三、村级财务管理现行主要模式存在的问题与改进建议

经历了30多年的实践，村级财务管理制度逐步完善。当前，广大农村地区村集体财务管理主要模式是“会计委托代理”与“会计委派制”。虽然通过制度的不断优化，相较于最初的“村账村管”和普通意义上的“村账镇管”已经有了很大进步，但依然存在一些问题。

（一）会计人员队伍的稳定性与专业性不强

无论是“会计委托代理”，还是“会计委派制”，在具体业务的开展上均体现了“乡（镇）会计代理机构或服务中心聘任财务人员进行核算，村集体不设会计岗位，仅保留报账员”的工作程序，两种模式及其具体情形本质上的区别在于会计人员的聘任方式和待遇保障的不同，这在相当程度上影响着其稳定性与专业性。

具体来说，负责财务管理与账务核算的乡（镇）经营管理机构，或者成立的代理记账机构，以及“会计服务中心”，人员的聘任形式有以下几种：第一种是从经管站或财政所等乡（镇）机构选调，这种情况下其身份为公务员或事业编制；第二种为乡（镇）单独向社会招聘，其身份是乡（镇）聘任的社会工作人员；第三种为社会化代理机构或服务中心招聘，其身份为社会经营主体的工作人员，属于一般企业职工的身份。

而具体负责村级财务管理与会计核算工作人员的待遇，则包括薪资保障和职业发展两个方面：以上三种聘任形式，公务员或事业编制人员的薪资发放由政府财政保障，乡（镇）聘任的社会工作人员薪资或社会化代理机构（服务中心）代理费用，有些地方由乡（镇）财政保障，有些地方则由各村级核算单位上缴。在具体实践中，薪资水准与保障稳定性，直接关系着工作人员的聘任质量和工作的持续性，也即根据其业务素质与职业经验积累的水平，向村收取会计代理费的多寡。代理会计待遇无保障，会影响代理记账工作正常进行。此外，社会化工作人员的职级体系建设、职称评审政策等职业发展路径不明确，这同待遇保障不稳定的问题一起成为部分地区农村会计人员队伍不稳定的重要影响因素。

（二）会计人员监督职能落实不到位

之所以村级财务管理模式从“村账村管”发展为当前的“会计委托代理”和“会计委派制”，是由于“村账村管”模式下村会计人员和村干部之间一定程度上存在依附性，其开展业务受到的监督不力，在职责范围内“监督”的独立性不强。应该说，村级会计核算人员的职责，村集体经济活动第一线“监督”占有相当大的比重。

但是，在当前的财务管理模式下，虽然在核算机构的组织上，会计人员工作开展上，待遇落实上均大幅度提升，但是其开展业务的主动性并不强。在具体工作中，会计人员的工作主要是以“报账员报送原始单据，会计人员审核单据，符合条件的据实进行会计处理”的形式开展。但是当出现报账员报账不及时，村集体形成“账外账”，报送单据与实际业务不符，资产账实不符等问题时，往往需要会计人员主动作为，到核算主体基层去落实、调查、盘点。不过，在当前管理模式下，很难激励或者督促会计人员做到这些，会计人员监督职能落实的全面性需要通过制度设计进一步完善。

（三）民主监督与财务公开的实施质量不高

在长期的村级财务管理实践中，最为关键的是民主理财和财务公开。由于村民主体意识，民众参政、议政能力，传统习惯等因素的制约，部分地区村民主理财小组对于报送的基础凭证往往审核不细，村民对于财务公开的内容不重视，这是村民缺乏民主参与意识，参政议政能力需要提升的原因。而乡（镇）有关管理部门与记账机构落实相关制度中关于村级财务公开规定的方式方法、督促力度均有不同，部分地区客观存在落实不严、督促不力的情况，农村财务管理还存在透明度不足的问题。

笔者认为，我国村级财务管理模式演进的历史表明，政府始终坚持不懈完善基层民主管理制度，完善基层管理程序，不回避原“村账村管”模式下账务混乱，从而导致的村干部与群众产生矛盾等问题，基于村民民主管理意识尚不成熟，参政议政能力还需提升的客观事实，不断推进村级财务管理模式的改进。不可否认，现在实施的模式依然存在一些问题，但只要朝着“完善记账机构经费保障机制，促进记账人员一线监督职能的主动性发挥，提升村民民主理财与财务公开制度的落实质量”的方向不断努力，村级财务管理一定会更加科学合理。