政府投资审计“三个转变”的实践探索

蔡文霄

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，政府投资审计作为国家审计的重要组成部分转型向规范化、法治化发展是其必然的趋势。本文以L 区乡镇街道2015年至2019年债权债务及工程项目管理专项审计调查为例，旨在分析探索当前基层审计机关在投资审计转型发展中的实践路径，以创新的思路和方法，实现从数量规模向质量效益转变、从单一工程造价审计向全面投资审计转变、从传统投资审计向现代投资审计转变。

一、投资审计“三个转变”的必要性

（一）投资审计“三个转变”是持续深化改革和与时俱进的需要

随着政府投资领域改革的不断深化，特别是2019年《政府投资条例》（国务院令第712号）的颁布，过去的投资审计思维模式、方式方法存在着很大的局限性和不规范性，投资审计亟须通过转型发展适应新形势、新任务的要求。

（二）投资审计“三个转变”是审计机关立信、立身、立业的需要

投资审计作为国家审计的一部分，其发展经历了不断探索和实践的过程。但随着时代的发展变化，投资审计也暴露出自身存在的不适应问题。唯有通过转型发展，才能做到在社会上“立信”、在行业中“立身”、在发展中“立业”，进而实现习近平总书记对审计工作提出的“以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信”的“三立”要求。

二、专项审计调查在投资审计中的优势

专项审计调查是指审计机关通过审计方法，对与国家财政收支或者本级人民政府交办的特定事项，向有关地方政府、部门、单位进行的专门调查活动，它不同于一般意义上的审计和一般的社会调查。

（一）为管理决策提供支撑

通过专项审计调查，对区域内政府投资建设项目管理能力、管理水平及管理体系建设情况进行宏观了解和分析，为党委政府对政府投资建设项目管理决策提供支撑。

（二）提出措施与办法

揭示建设单位在履职尽责、制度建设、依法依规、现场管理、资金管理等方面存在的突出问题和普遍性问题，提出整改与治理的措施和办法，促进本地政府投资建设项目管理能力和水平的普遍提升。

（三）揭示制度机制方面存在的典型问题

查找制度漏洞和风险隐患，尤其是对权力运行监管的制度性风险，促进有关部门、相关单位尤其是建设单位健全管理制度、规范管理行为，将政府投资建设领域的相关权力“关进制度的笼子”，防范重大廉政风险和损失浪费。

三、对L区所辖乡镇街道项目管理专项审计调查的实践研究

根据L区政府工作安排，L区审计局对L区13个乡镇街道2015-2019年工程项目管理及债权债务进行了专项审计调查。此次专项审计抽调分管政府投资审计、重大投资项目跟踪审计、大数据审计的领导及业务骨干共10人，并整合利用工程造价公司8家、财务审计公司4家共60余名审核人员，共同组成4个审计小组，重点对L区各乡镇街道申报的债权债务进行了全面清理，并对原17个乡镇街道及其村（社区）进行了延伸审计调查。

（一）审计结果

债权认定结果：审计核实L 区各乡镇街道债权总额8 784.94万元，其中：市级部门欠拨333.13万元，区级部门欠拨2 648.33万元，个人及村社借款1 591.63万元，“白条”支付工程款4 190.67万元，其他类债权21.18万元。债务认定结果：L区各乡镇街道申报债务项目1 064个，累计金额36 381.24万元，专项审计核实债务项目1 064个，审计认定债务总金额21 982.52万元，核减申报债务总金额14 398.71万元，审计核减率39.58%。

（二）发现的主要问题

一是有8个乡镇街道涉及的95个项目，“白条”支付工程款金额达4 190.67万元；二是有5个乡镇街道涉及的15个项目，未按规定开具发票金额达1 005.96万元；三是有9个乡镇街道涉及的47个项目违规发包给自然人，金额达4 322.85万元；四是有8个乡镇街道，无立项无资金来源擅自实施项目160个，金额达3 708.11万元；五是有7个乡镇街道涉及的16个项目超付工程款35.49万元；六是有4个乡镇街道涉及的27个项目竣工结算办理不及时，金额达1 947.43万元；七是有3个乡镇街道涉及的11个项目存在擅自调整变更工程量，金额达2 466.29万元。

（三）审计的成效

核减虚报债务金额1 4 398.71 万元，管理不规范资金1 2 946.13万元，查处违规金额5 196.63万元，提出审计建议11条并全部被采纳，撰写审计要情专报2篇，其中1篇得到L区人大主任的签批。另外，对“白条”支付工程款的项目移送L区税务局依法追缴税款。向L区委区政府提交的专项审计调查报告，重点分析揭示了L区乡镇街道投资项目在决策程序、变更管理、工程结算和投资绩效等方面存在的问题，从制度、机制和管理方面有针对性地提出了审计调查建议，为L区政府领导宏观决策和服务地方治理提供了审计措施建议。

四、剖析工程项目管理中产生问题的原因

（一）建设单位主体责任落实不到位

乡镇街道或村（社区）在编制项目建设实施计划或实施方案时，没有坚持量力而行和从实际出发的原则，随意调整和扩大项目建设规模；在工程项目发包方面违规行为时有发生，个别乡镇街道及村（社区）存在工程项目违规转包、肢解项目发包等问题；在项目实施中，无审批、无资金来源、无预算控制、擅自实施项目的行为频频发生；在项目建设中还存在推进不力，“重开工、轻管理”，“重建设、轻结算”等履职不到位问题。乡镇街道及村（社区）建设单位主体责任不落实和乡镇街道对村（社区）实施的工程项目监管普遍缺失，是出现问题的首要原因。

（二）对项目建设管理制度执行不力

乡镇街道及村（社区）项目管理人员对工程项目建设管理业务知识严重匮乏，导致了L区乡镇街道工程项目建设乱象丛生。如：有的乡镇街道及村（社区）随意调整项目实施时间、地点，擅自扩大项目建设规模；有的假借村民“一事一议”进行虚假工程发包，有的甚至公然违规将工程项目擅自发包给自然人，同意或变相同意工程违规转包行为；有的违规签订施工合同，有的签订包干合同或“阴阳”合同，造成一定的损失浪费；有的项目建设随意变更增量，无视相关制度规定，我行我素，无序乱为等。对工程项目建设管理制度及专业知识缺乏经常性学习培训，这是造成制度执行不力问题的主要原因。

（三）项目基础管理工作不规范不扎实

乡镇街道、村（社区）实施工程项目建设，普遍存在工程项目未建立管理台账，项目建设资料不完整，工程项目未进行明细核算，不按规定取得工程建设发票，违规支付或超付工程款，专项资金未专款专用，挤占挪用项目资金，以及违反现金管理规定、用大额现金支付工程款等问题。工程项目基础管理工作不扎实和财务核算不规范，是产生这些问题的重要原因。此外，极个别基层干部综合素质不高，法纪意识淡薄，无视制度规定，抱着侥幸心理“混水摸鱼”，利用职务之便谋取私利，是造成乡镇街道工程项目建设乱象的主观因素。

五、借鉴L区专项审计调查实践对投资审计“三个转变”的政策建议

（一）完善规章制度

一是全面退出相关议事机构，不参与项目建设管理，回归投资审计监督本位；二是清理、修订不符合人大法工委意见的相关规定；三是明确投资审计是在建设单位已审核结算决算基础上开展的审计，不介入建设单位与施工单位之间的民事合同关系，不对建设单位与施工单位之间未定的纠纷问题下结论，对因建设单位自身不履职导致结算存在争议的问题不下审定金额，杜绝“以审代结”；四是加大对建设单位履职尽责不到位和审计整改不力责任追究力度，对因履职不到位导致的高估冒算，既要做出审减处理，也要作为问题反映。

（二）依法购买社会审计服务

按照相关规定，如果结算金额在200万元以下，审计机关可以采用购买社会审计服务的方式，委托中介机构开展建设项目竣工结（决）算审计，审计过程由审计机关对中介机构进行监督管理。一是明确该部分结（决）算审计不纳入投资审计计划管理，审计机关不出具审计通知书，不出具审计报告和审计决定，相关的审核结果由中介机构出具并承担相应的法律责任，审计机关只负监督和管理责任；二是审计机关应指定专门的监督指导人员负责项目审核管理，对中介机构人员进行培训，并对中介机构审核实行全过程管理；三是中介机构应按审计机关的要求，将建设单位作为被审计对象，在建设单位已办理决算的基础上，按相关规定进行全方位、穿透式审计。

（三）利用大数据手段强化投资审计监督

一是探索建设投资审计大数据分析平台，及时采集政府投资项目的概算、预算、结算等各阶段的信息数据，通过大数据分析，确定审计重点，查找分析问题；二是建设“互联网+”审计管理系统，将审计机关委托社会中介的审计项目纳入系统管理，实现中介机构审计全程留痕，所有过程及档案资料均上传，以便复核管理。