“三权分置”背景下宅基地资格权现状、困惑及其实现路径

程小曼，周为吉，温汉锋，叶俊锋

(广东工业大学 管理学院，广东 广州 510520)

0 引言

2018年中央一号文件提出，深化农村土地制度改革，要“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。为确保宅基地试点工作的平稳推进，2019年又进一步推进了宅基地“三权分置”的实施。宅基地资格权是新创设的一种权力，对其进行研究和探讨具有一定理论和现实意义。

随着宅基地“三权分置”政策及实施情况的深入探究，发现农村宅基地存在退出机制不完善、资源利用不充分等困境。同时，也揭露了宅基地资格权在政策制度及性质定位等方面存在不足。为放活宅基地使用权和夯实宅基地居住保障功能，设立了新型权利——宅基地资格权。但宅基地资格权仅是政策或日常中的一个概念，并非法律、法学上严谨成熟的概念。因而我国推行大量试点进行实践的同时也引起学术界关注。在实践研究中，浙江义乌明确了宅基地资格权以“按人分配，按户控制”分配形式和性质定位的成员权存在；四川泸县实行以人为基本单位确定面积并实行“一户一宅”，针对每户人口变化随时进行调整；广东南海明确了宅基地资格权认定办法，通过社区公寓建设，探索户有所居的多种形式。在学术研究中，岳永兵等[1]分析宅基地资格权设立的意义且界定资格权的内涵以及实现形式。唐晓琴[2]结合已出台的政策和现行法律制度明晰了宅基地资格权的概念和法律性质特征。孙建伟[3]探讨了宅基地资格权、所有权和使用权两两间的关系，并认为宅基地资格权属于使用权衍生物或剩余权的观点不正确。张浩等[4]根据北京、浙江、重庆等地区“三权分置”政策实践情况认定宅基地资格权的法律性质定位为成员权等。综上，宅基地资格权在理论或实践上的研究主要表现在宅基地资格权内涵、主体认定、法律性质定位和不动产登记等方面。

本文根据各试点实践情况总结宅基地资格权现状及存在困惑，明确宅基地资格权的政策意蕴、法律性质定位和资格权主体，建立健全的宅基地资格权制度，推进农村土地改革进度及解决长期以来的“三农问题”，为乡村治理水平提供路径。

1 宅基地资格权现状

1.1 宅基地资格权理论研究

2018年我国探索“三权分置”的政策文件正式提出了宅基地资格权的概念。宅基地资格权指农村集体经济组织成员依法享有的从集体经济组织那里申请使用的权力[5]，即集体成员有权申请一定面积的宅基地并无偿使用或需缴纳少许使用费后使用的这两项权利，可见宅基地资格权不等同于使用权。部分学者通过研究，将宅基地资格权的法律性质定位为以下3种观点：第一种为成员权，认为宅基地资格权主体获取宅基地的规范属于成员权范畴；第二种为宅基地使用权，根据“三权分置”相关文件将宅基地资格权认为是当前法律法规中的宅基地使用权[6]；第三种为用益物权，因为将资格权认为是宅基地使用权派生出来的权利，即属于用益物权范畴——是一种可以独立行使的次级用益物权[7]。而学术界对于宅基地资格权主体认定总结起来几乎都表现为“农户”或“集体经济组织成员”。在2018年出台的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《乡村振兴战略》)中，为确保农村农民有所可居，在政策文件中提出保障农户宅基地资格权，此时大多学者和实践者认为资格权主体是“农户”，但2019年新出台的《土地管理法》中表明：“农户”仅为宅基地取得主体不是资格权主体。而学术界对于我国法律没有统一规定资格权主体和建立统一的主体认定标准存在异议。同时，对资格权登记制度等问题持不同观点和做法，有将宅基地资格权纳入房地一体不动产登记，也有发放资格权登记卡等。可见，宅基地资格权研究取得一定成果，但法律性质定位、主体认定标准和资格权统一登记的困惑仍未解决。

1.2 宅基地资格权实践研究

我国已经有33个市(县)开始试点实践“三权分置”政策，各实践地区根据其实际情况制定符合本地区宅基地资格权的相关文件。浙江义乌将宅基地资格权进行无偿分配，但前提是坚持以“按人分配、按户控制”的原则进行分配，且认为宅基地资格权的法律性质定位是以成员权形式存在。四川泸县不仅以人为基本单位，规定获取宅基地的面积和一户只能拥有一处宅基地；而且还充分利用宅基地资源，鼓励农户自愿退出。福建晋江以集体成员认定为宅基地资格权权利主体人，并通过不动产登记来保障资格权。山东禹城通过以集体经济组织成员身份规定宅基地资格权主体认定办法，并颁发地票期权的方式保留资格权且对符合条件的村民发放不动产权登记证书。广东广州农民向村集体经济组织申请并获得宅基地资格权的成员资格，且申请分配的宅基地面积每户不得超过140 m2。试点工作开展以来，各地区的实践促进了农村宅基地的改革，有效地解决了宅基地资源利用不充分和大量宅基地闲置的问题。虽然各实践地区对宅基地资格权做了相关规定，但宅基地资格权的法律性质定位、主体认定标准较模糊且存在差异，资格权登记制度也大不相同，若没有统一标准，宅基地资格权就无法得到保障。

2 宅基地资格权存在的困惑

2.1 政策意蕴及性质定位不明确

2.1.1 政策意蕴不明确 随着宅基地资格权的宣传及“三权分置”试点工作的展开，村民认识到宅基地资格权与所有权、使用权一样具有同等重要的权益。而学术界对宅基地资格权具体内涵和该权利的性质、主体认定的不明，是因为在《乡村振兴战略》《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》和《土地管理法》等法律政策文件均无明确规定。《物权法》明确宅基地使用权的法律性质属于用益物权，把村集体经济组织成员资格与使用权及其福利联系起来，其具有保障性、福利性和身份专属性，这也决定了它不可能作为交易的对象自由转让[8]。正因如此，宅基地使用权在现行的法律中是被禁止转让和抵押的，也就是说宅基地使用权无财产交易价值，比较《乡村振兴战略》和《物权法》的内容，可知宅基地资格权与宅基地使用权不同。“三权分置”下的宅基地使用权权利流转给非集体经济组织成员后，宅基地权利人仍然具有村集体经济组织成员资格，则资格权可给村民带来财产利益，而将资格权认定为用益物权的观点是无根据的。

2.1.2 性质定位不明确 宅基地资格权作为新型权利但法律没有明确界定其性质，不管在实践还是理论中，研究者对性质认定有所不同，主要表现在：(1)成员权。宅基地资格权属于成员权范畴并以成员权发展，主要是因为该权利主体是村集体经济组织成员与成员权权利主体的认定基本相同，它具有占有、使用、处分等权利。(2)财产权。赞成该观点的认为在“三权分置”下的资格权这项权利具有物权属性特征且能给村民带来一定的财产利益，则属于存在物权属性范畴的财产权。(3)剩余权。该观点认为资格权仅是被出台的相关政策文件命名，其实质仍然是剩余权，即宅基地使用权权利人将使用权让渡一定年限后，原有宅基地所剩余的权利集合[9]。(4)用益物权。该说法认为宅基地资格权是使用权派生出来的一种权利，属于使用权范畴的一种用益物权。可见宅基地资格权在相关的法律法规中没有明确的定位，这无疑给完善宅基地资格权带来了困惑。

2.2 主体认定不清

由于宅基地资格权法律性质定位的不明确，对于资格权主体的认定也存在差异。目前并没有具体法律法规和政策理论对宅基地资格权主体进行确定，也没有制定合理和完整的主体认定标准。根据学术界及实践情况对宅基地资格权主体认定归结为以下2种：一为“村集体经济组织成员”观点，二是宅基地资格权“户”观点。提出宅基地资格权“户”说也即是资格权的权利主体为“农户”，是因在《土地管理法》《乡村振兴战略》等法律政策中提到“一户一宅”和“保障农户宅基地资格权”等原则和措施，因而学者和实践者把“农户”确认为获取宅基地的单位，也认定“户”为资格权的基本单位。赞成宅基地资格权主体是“集体经济组织成员”的认为宅基地作为保障性财产，资格权与财产存在利益关系，村民只有被认定具有村集体经济组织成员资格才可申请获取宅基地资格权，才享有对宅基地的使用和占有等权利。但由于宅基地资格权对主体认定及认定标准模糊，在实践的过程中容易产生宅基地分配不公、使用权利不明等问题。

2.3 资格权的权能问题

《农村宅基地管理办法》规定获取宅基地的原则是“一户一宅”，禁止农民一户多宅的行为和禁止获取超标的宅基地面积，宅基地面积超标会导致农民的利益不公平。而目前宅基地资格权权能问题主要是宅基地资格权的取得和退出存在不合理的现象。宅基地“三权分置”改革前使用权在农民集体内部流动，宅基地资格权并没有受到重视，而随着改革的推进，农民也越来越重视宅基地资格权的巨大经济效益。在《农村宅基地管理办法》法规中明确农户不能以买卖、赠与和承租等手段获取宅基地资格权权利，只能通过向相关部门申请取得。目前宅基地面临的问题是宅基地使用权发生流转时资格权是否会跟着使用权的流转发生变更。在实践中，针对村民农村户口迁入到城市户口、移民或独门独户死亡的情况给“三权分置”改革带来新的问题，就是宅基地资格权的退出应该以什么样的方式退出(有偿或无偿、自愿或强制)及其退出机制。

2.4 登记制度缺失

宅基地资格权的概念、性质定位等信息不明确，使得宅基地资格权登记也成了新的问题。首先，随着试点实践的展开，各地根据需求形成各种各样的资格权制度，但有些地方没有对资格权进行登记。如，浙江德清县为宅基地资格权人发放资格权登记卡，江西余江县开展“房地一体”确权登记，但并无涉及宅基地资格权，安徽旌德县发放一式三本的不动产产权登记证书，每本都要求登记所有权、使用权和资格权权利主体。可见有些地方在不动产证书上标记了宅基地资格权，但有些地方依然是由政府或者农村集体经济组织管控。其次，宅基地登记管理制度不统一和登记标准不统一，各地区有着大相径庭的实践模式，登记制度混乱。最后，现行的不动产登记系统还没增设宅基地资格权相关事项，即宅基地资格权登记没有被录入到系统中，这对于发放宅基地资格权证书或者进行宅基地资格权登记到不动产中没有任何支撑力度。且在实践过程中宅基地资格权的登记行为不规范，有的进行私下登记或者并没有将其登记在不动产证书中。不动产登记系统受到技术的阻碍，后期无法更正或更新资格权信息，宅基地资格权登记制度缺失会影响资格权人的合法权益。

3 宅基地资格权实现路径

3.1 明确宅基地资格权的法律性质

综合《土地管理法》《物权法》和《乡村振兴战略》等法律政策文件确定宅基地资格权的政策意蕴和法律定位属于成员权范畴并以成员权发展。首先，若将宅基地资格权认定附属于使用权则其法律性质定位是用益物权，那就违反了物权法“一物一权”的法律原则，稀释了宅基地使用权权利，长期如此会导致宅基地权利系统的混乱和利益冲突。其次，宅基地资格权并非财产权，它不符合财产权的相关特征，因为宅基地资格权具有严谨的身份性质、专属性质和不可转让的性质。最后将宅基地资格权定性为剩余权，即为使用权流转后其剩余权能的集合，这事实上也属于物权范畴，则同样违背物权法原则。在“三权分置”背景下的村集体经济组织成员与宅基地资格权关系密切，资格权权利实现及主体都局限于集体经济组织这一团体，则资格权属于成员权。宅基地资格权与成员权确定的方式一样都是社团定位，而宅基地资格权将村集体经济组织的社团定位，也明确了资格权的权利主体是村集体经济组织成员，可见宅基地资格权是属于成员权的范畴之内，它并不属于用益物权、剩余权或财产权范畴。

3.2 确认宅基地资格权主体及认定标准

3.2.1 宅基地资格权主体 《农村宅基地管理办法》和《土地管理法》等法律法规规定村民需遵守“一户一宅”原则，并以基本单位是“农户”来申请分配宅基地使用面积。也就是说“农户”只是获取宅基地面积的单位不是获得宅基地资格权权利的主体。因为宅基地的取得不仅要满足“一宅一户”，还应满足集体经济组织相关规定，享有宅基地资格权权利和获取宅基地没有必然联系。在《乡村振兴战略》中存在以“农户”为资格权主体的片面说法，这仅是政策性的语言而并非法律规定。若以“农户”为主体，农户内可能会面临人员流动的特殊情况，会出现资格权赋予混乱现象，如外嫁的、入赘的、新生的、去世的等。宅基地资格权权利具有身份和专属性质，即资格权权利主体范围应明晰，才能将义务更好地落实。宅基地资格权权利主体范围是村集体经济组织成员，即资格权属于成员权。而农户内人员构成复杂且存在流动情况，若将“农户”认定为资格权权利主体，则无法划定权利主体范围。这就与成员权属性特征相违背，因此，宅基地资格权权利主体不能是“农户”，而应该为获得村集体经济组织成员资格的成员。

3.2.2 主体认定标准 经村集体经济组织认定具有该经济组织成员资格后可申请获得宅基地资格权，一个村民(自然人)仅可申请享有一个村集体经济组织资格权权利[10]。目前，没有统一规定村集体经济组织成员资格的认定形式和相关标准，法律应对集体经济组织成员资格做出原则性的规定和认定标准，保护成员的相关权益。

3.2.2.1 取得条件 取得村集体经济组织成员资格的条件包括：(1)以户籍管理为基础，具有本村常住农业户口且村民在《村民委员会组织法》实施前加入到农业合作社的可以申请获取集体经济组织成员资格[11]；(2)父母任意一方具有村集体经济组织成员资格的，其亲生子女也同样具有该成员资格权利，同时通过合法途径收养并把户口迁入了本村的子女或继子女也具备成员资格；(3)本村男性村民具有村集体成员资格及其配偶在分配宅基地前把户籍迁入的可申请取得成员资格；(4)与本村村民存在合法遗赠或抚养协议的具有村集体经济组织成员资格；(5)由于国防建设或其他政策等原因将户口在宅基地分配前迁入到本村并在本村生产生活的村民可申请获取成员资格。

3.2.2.2 丧失情况 丧失村集体经济组织成员资格的情况包括：一是村民自然死亡或宣告死亡的情况；二是村民自愿放弃村集体经济组织成员资格权利的情况；三是村民迁入其他村生产生活并取得了迁入地的村集体经济组织成员资格的情况；四是在市、县、乡镇获得非农业户籍的情况；五是被纳入国家公务员或事业单位编制的情况。

3.2.2.3 特殊情况 (1)外嫁女：一是他村妇女嫁到本村或本村妇女嫁到他村的情况下，在村宅基地分配日期前，妇女在任何一地(嫁出地、嫁入地)获得土地承包经营权的，在其嫁出地或嫁入地都可申请获取村集体经济组织成员资格。二是妇女在任何一地(嫁入地、嫁出地)都没获得土地承包经营权，但在嫁入地进行生产生活的，无论其户口迁出嫁出地或者没有，都可申请获得该村集体经济组织成员资格权利。三是本村妇女嫁到城镇时把户口迁入城镇的非农业户口，且在城镇生产生活并已纳入城镇居民社会保障的，丧失其村集体经济组织成员资格，但如果户籍没有迁出本村且为农业户口的具有其成员资格。(2)入赘婿：每户只能有一个入赘婿可申请获得村集体经济组织成员资格，但必须是在村宅基地分配前把户口迁入到本村的村民。(3)服刑人员：长期服刑的本村村民没有丧失其民事权利的具有原集体经济组织成员资格。(4)大中专院校学生：宅基地分配前因升学将户籍迁出的大中专院校学生仍具有原村集体经济组织成员资格。(5)服兵役人员：服兵役人员在村在宅基地分配前获得村集体经济组织成员资格的，无论其户口是否迁出本村，在服兵役期间应保留成员资格。(6)外出经商、务工人员：外出经商及务工人员在宅基地分配前未将户籍迁出且暂时脱离村集体经济组织生产生活的仍享有村集体经济组织成员资格。(7)移居海外人员：移居海外人员不具有村集体经济组织成员资格的情况有3种：一是已经获得了海外地区的永久居留权或国籍的；二是在国内没有获得农村土地承包权就移居海外的；三是在农村宅基地分配之前移居海外生活的。(8)丧偶和离婚妇女：户籍和土地承包经营权都在嫁入地的丧偶或离婚妇女想回嫁出地生产生活的情况是具有村集体经济组织成员权资格，同时不管户籍和土地承包经营权在嫁入地还是迁回嫁出地的也一样拥有村集体经济组织成员资格认定。(9)回乡退养人员：具有稳定生活保障的回乡退养人员不管户籍有没有迁回本村都不具有村集体经济组织成员资格。(10)多户籍：对于既登记城镇非户籍又登记农村户籍不具有原村集体经济组织成员资格。

3.3 宅基地资格权制度设计

3.3.1 取得和退出机制 取得：村民根据村集体经济组织的规范文件、方式和程序有权向集体经济组织申请获取宅基地资格权，凡是村集体经济组织审核符合成员标准的可取得资格权。但村民需先向集体经济组织申请成员资格认定，凡符合标准的则可向村集体经济组织申请获得资格权，并颁发宅基地资格权人证。但并非确权书，只是以书面形式保障宅基地资格权人的权利。退出：宅基地资格权随着成员权身份产生，那么也应该随身份的消失而消失，宅基地资格权退出的前提是资格权主体丧失情况下发生的。但存在宅基地使用权退出伴随其资格权退出或仍稳定存在的情况，只有村集体经济组织成员身份灭失的情况下宅基地资格权和使用权同时退出，除此之外，宅基地使用权的退出不影响资格权存在。

3.3.2 宅基地资格权的权能设计 合理、完善的权能设计有利于宅基地资格权权利价值的实现。它的权能设计包括以下3个内容：(1)政府征收补偿权。由于自然原因或其他原因导致宅基地资格权、使用权和所有权三权灭失的情况下由政府征收，政府需给予宅基地资格权、使用权和所有权相关权利人适当的补偿费用。资格权人获得征收补偿费是在使用权及其资格权权利人成员身份相关范围内，主要包括与宅基地有关的区位补偿费和与成员身份有关的安置补助费等[12]。(2)宅基地分配请求权。村民在获得村集体经济组织成员资格后可获取宅基地资格权的同时，也享有向村集体经济组织申请分配宅基地的权利，但必须遵守“一户一宅”的分配原则。(3)退出权和退出补偿权。宅基地资格权退出包括2种情况：一是资格权权利主体身份的灭失导致资格权退出，二是主动放弃资格权权利的也视为退出资格权。资格权退出的情况下也意味着使用权同时退出，当然资格权权利人也拥有相应的退出补偿权利。根据实际情况对于自愿退出宅基地的相关权利人进行经济补偿。

3.4 健全宅基地资格权登记制度为保障农民的宅基地资格权权利，应将资格权予以登记，健全登记制度。首先，将宅基地农户资格权登记纳入到不动产统一登记中，并成立专职部门来负责登记，登记内容包括集体经济组织成员身份信息，宅基地的地理位置、大小和方向及地上建筑物、附属物和构筑物情况说明。其次，对发放的宅基地资格权证书的名称和标记内容进行统一，包括名称及其形式，宅基地资格权主体和成员的相关资料，明确标注出宅基地的使用权人和资格权人以区分权利人之间的权益情况。最后，运用互联网技术创建一个不动产登记平台，在该平台设置宅基地资格权服务系统，将宅基地资格权所有的信息录入到该平台，形成一个互联网体系，不仅可以对宅基地资格权进行监控和统一管理，还有利于对资格权相关信息实时完善和更正。这项高科技的登记制度能更好地指导“三权分置”下宅基地资格权改革。

4 结语

在“三权分置”背景下探索宅基地资格权有利于推进农村土地改革和充分利用宅基地资源。但在探索的过程中面临宅基地资格权法律性质不明确、主体认定不清及登记制度缺失的阻碍。为更好落实宅基地资格权，首先要明确以成员权为宅基地资格权的法律性质及资格权权利主体并非“农户”，而是村集体经济组织成员。其次，构建及规范宅基地资格权主体认定标准体系，包括外嫁女、入赘婿等特殊情况的认定标准。再次，为规范资格权的法律制度，要明确宅基地资格权取得和退出机制、资格权能的制度设计以保障宅基地资格权。最后，通过互联网技术设置宅基地资格权服务系统并构建完善的资格权登记制度，对宅基地资格权进行实时监管。宅基地资格权的出现弥补了“两权分离”的缺陷，推进了乡村振兴战略的实施和“三权分置”的改革，接下来的重要任务是确保资格权的稳定发展。