中国“双碳”顶层政策分析及能源转型路径研究

王震*，李强，周彦希

（中国海油集团能源经济研究院）

0 引言

全球应对气候变化行动已达成广泛共识并加速行动，目前已有近三分之二的国家明确碳中和目标，低碳转型发展成为国际潮流和趋势［1］。中国目前二氧化碳排放高达100×108t，约占全球碳排放的29%［2］，面临国际社会低碳环境约束和国内高质量发展的双重压力。基于推动构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求，习近平主席在2020年9月22日第七十五届联合国大会一般性辩论上正式宣布中国将力争 2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和［3］，在2020年12月12日气候雄心峰会上提出非化石能源占一次能源消费比重达到25%的发展目标［4］，并多次在国内外论坛和会议上做出承诺，表明中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施推动“碳达峰、碳中和”（“双碳”）目标的实现。为推动实现“双碳”目标，中国将陆续发布重点领域和行业“碳达峰”实施方案和一系列支撑保障措施，构建起“碳达峰、碳中和”的“1+N”政策体系［5］，进一步优化能源结构、控制和减少煤炭等化石能源的消费、推动产业和工业优化升级，遏制高能耗、高排放行业盲目发展。2021年10月24日，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》［6］（以下简称《意见》）正式对外发布，对中国“碳达峰、碳中和”工作做出系统谋划，发挥统领作用，是“1+N”政策体系对应“1”的政策文件［7］。10月26日，国务院印发政策体系“N”为首的政策文件《2030年前碳达峰行动方案》［8］（以下简称《方案》），对中国2030年前碳达峰做出了总体部署。本文基于分析解读《意见》和《方案》主要政策要求，重点剖析对能源领域的政策指引作用，提出针对中国油气行业应对和发展的策略建议。

1 《意见》和《方案》政策要点分析

近期中国陆续出台纲领性政策文件《意见》和《方案》，并正在加紧构建落实“双碳”目标任务要求的“1+N”政策体系，立好“碳达峰、碳中和”工作的“四梁八柱”。《意见》作为“1+N”政策体系的“1”，在“双碳”目标任务实现中发挥统领作用，《方案》有机衔接《意见》总体要求，部署“碳达峰”阶段的总体行动方案，二者共同构成贯穿“碳达峰、碳中和”两个阶段的顶层设计。政策要求把能源领域的发展放在更加突出位置，提出能源绿色低碳发展的目标、任务要求，将助力能源行业加速转型。

1.1 《意见》明确能源绿色低碳发展是关键的指导思想

《意见》是党中央对“碳达峰、碳中和”工作进行的系统谋划和总体部署，为落实“双碳”目标提供了根本遵循。《意见》突出强调了完整把握、准确理解、全面落实新发展理念，要用理念指导“双碳”行动落实，进一步明确以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键的指导思想，在能源转型上需要处理好减污降碳和能源安全、产业链、供应链安全关系；明确提出了 2025年、2030年和 2060年三阶段发展目标，从统筹规划布局、产业结构调整、能源体系构建、交通城建低碳发展、科技支撑引领、碳汇能力提升、对外开放合作、法律法规标准完善、政策机制促进、组织实施保障等方面，给出了“双碳”任务目标落实的总体部署。能源相关活动在《意见》任务部署中具有举足轻重的作用，贯穿于社会经济全面绿色低碳转型的全过程，主要从能源供给、能源消费、能源技术、能源体制机制、能源统计监测和能源国际合作六个方面给出了全方位政策指引，通过能源绿色低碳转型的具体行动，践行“四个革命一个合作”能源安全新战略。

1.2 《方案》确定能源绿色低碳转型是首要的重点任务

《方案》是《意见》在“碳达峰”阶段的分解落实，为各行业、各领域提出“碳达峰”的总体部署，后续将以此为基础，逐步在能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域、分行业制定具体行动实施方案，以及在科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策、标准计量体系、督察考核等方面制定协同降碳的保障方案。一系列文件将构建起目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的“碳达峰、碳中和”政策体系。《方案》提出了“碳达峰十大行动”，能源绿色低碳转型行动是任务之首，体现了能源对碳达峰行动的重要性，也是《意见》中构建能源体系总体部署的有效衔接和细化。以保障国家能源安全和经济发展为底线，《方案》从能源供给消费减碳、重点用能领域减碳、多措并举协同降碳三个层面，给出了“碳达峰”行动重点任务。能源供给消费减碳主要强调能源供给侧低碳转型和能源消费侧节能降碳增效两个方面，能源转型发展需要以保障国家能源安全和经济发展为底线作为工作原则；重点用能领域减碳主要包括工业、城乡建设和交通运输三个领域碳达峰行动；多错并举协同降碳主要涵盖实施循环经济、科技创新、巩固提升碳汇、倡导全民行动和梯次有序组织落实五个方面，助力碳达峰目标实现。

2 “双碳”政策驱动能源行业发展趋向分析

《意见》指导思想中明确将能源绿色低碳发展确立为落实“双碳”行动的关键，《方案》重点任务中特别将能源绿色低碳转型设定为“碳达峰十大行动”之首，凸显了“双碳”政策对未来能源行业发展带来巨大影响，绿色低碳加速转型成为能源行业发展大势，主要呈现以下六个方面的发展趋向。

2.1 保障安全下能源供给清洁化

《意见》提出要处理好减污降碳与能源安全的关系，防范能源供给安全。能源绿色低碳转型的首要目标和重要前提是保障能源供给安全，传统化石能源要发挥“补充与备用能源”的压舱石作用。在具体行动中，要坚持系统观念，处理好发展和减排的关系；坚持先立后破，纠正运动式减碳；处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、群众正常生活的关系。

能源供给要求大力发展风能、太阳能、生物质能、地热能及海洋能等非化石能源，因地制宜开发水电，积极安全有序发展核电，加速升级能源基础设施，提升电力供应水平，低碳化和电气化是能源供给的发展趋势，风电和光伏发电将加速发展，其随机性强、波动性大的特点给现有电力系统稳定运行带来重大挑战，需要加快构建以新能源为主体的新型电力系统，推动清洁电力资源大范围优化配置，加快灵活调节电源建设。源网荷储一体化和多能互补、分布式“新能源+储能”系统将得到大力支持。

2.2 转型升级下能源消费低碳化

现有以化石能源为主体的能源消费结构将逐步转型升级，要控制能源消费总量和强度，倒逼能源、工业、建筑、交通运输等重点用能领域实施节约用能和提升用能效率。提升“两高”行业重点领域能效限额水平，坚决遏制“两高”项目盲目发展。

化石能源消费将逐步减少，要推进煤炭消费替代和转型升级，“十四五”时期严格合理控制煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少煤炭消费。调整原油消费处于合理区间，“十五五”时期进入峰值平台期。天然气要发挥清洁能源属性，有序引导天然气合理消费，特别是非常规天然气资源开发受到重视，是未来重点发展领域［9］。可再生能源消费将得到大力支持，鼓励地方消纳可再生能源，制定各省市非水可再生能源电力消纳责任权重，超出责任权重部分不纳入能耗消费总量考核范围。

2.3 需求驱动下能源技术去碳化

供给侧和消费端的能源清洁和低碳化转型发展强烈依赖能源技术创新和进步提供可靠支撑，政策鼓励建立健全完备的能源科技创新体系，强化能源领域应用基础和前沿技术研究，加快先进适用技术研发和推广。煤炭、油气高效利用，将催生新一轮功能材料革命；数字化、云计算、物联网、人工智能等技术将提升用能效率，减少能源消费产生的碳排放，助推传统能源行业高质量发展。

科技创新机制和激励体系建设将助力能源领域应用基础和前沿技术的研发和推广，产学研用的有机衔接和深度融合发展支持产业创新中心、平台、实验室的共建，采用“揭榜挂帅”机制推动项目将促进学科建设和人才培养。在创新机制引领下，将推动实施一批具有前瞻性、战略性国家重大能源技术科技项目，推进高效率太阳能电池、可再生能源制氢、可控核聚变等前沿技术攻关，推进风电、太阳能发电大规模友好并网的智能电网技术研发应用，促进新型储能和氢能关键技术研发、示范和规模化应用。

2.4 改革引领下能源体制灵活化

能源体制改革将建立更加灵活的交易市场和价格体系，更好发挥市场对可再生能源规模化发展的促进作用。加快建设全国用能权交易市场，加强电力交易、用能权交易和碳排放权交易的统筹衔接，引导能源消费主体节约用能，促进清洁低碳和可再生能源消费。推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体，明确以消纳可再生能源为主的增量配电网、微电网和分布式电源市场主体地位，保障可再生能源发电消纳。

市场化价格机制将促进可再生能源规模化发展，包括完善差别化电价、分时电价和居民阶梯电价政策，提升电能利用效率，促进电力市场良性发展。严禁对高耗能、高排放、资源型行业实施电价优惠，通过电价调节机制引导行业发展。

2.5 全球化理念下能源合作开放化

应对气候变化必须强化全球广泛合作，深化对外开放，加快建立绿色贸易体系，严格管理高耗能高排放产品出口，积极扩大绿色低碳产品、节能环保服务进口，支持共建“一带一路”国家开展清洁能源开发利用，积极推动新能源技术和产品走出去。

能源领域国际交流合作将得到强化，目前中国与90多个国家和地区建立了政府间能源合作机制，与30多个能源领域国际组织建立了合作关系，与周边7个国家实现电力联网［10］，为强化国际能源合作提供广阔空间。第二十六届联合国气候变化大会上发表的《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》［11］加强和规范了甲烷排放管控，甲烷排放将是能源行业重点监测和控制领域。国家主席习近平在中非合作论坛的主旨演讲中指出，在构建新时代中非命运共同体的历史起点上，主张推进绿色发展，倡导绿色低碳理念，积极发展太阳能、风能等可再生能源，能源对外开放和合作更加紧密和频繁。

2.6 严格监管下能源统计规范化

研究制定碳中和专项法律，抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等，为能源行业健康良性发展提供基础制度保障。在“碳达峰、碳中和”综合评价考核制度中对能源消费和碳排放指标实行协同管理、协同分解、协同考核。应加快节能标准更新升级，修订能耗限额、产品设备能效强制性国家标准和工程建设标准，提升重点产品能耗限额要求，扩大能耗限额标准覆盖范围，完善能源核算、检测认证、评估、审计等配套标准，加强重点用能单位能耗在线监测系统建设，使能源使用过程的监管更加规范化，监管力度进一步加强，督导低碳用能和节约用能。可再生能源、氢能等作为新兴产业，将逐步建立健全标准体系，规范和支撑行业有序发展。

3 油气行业发展策略建议

在“碳中和”愿景下，能源行业发展将面临重塑，以绿色低碳为特征的能源转型将引领新一轮工业革命，重大颠覆性技术不断涌现，新技术、新业态、新产业层出不穷，科技成果转化速度加快，以清洁低碳+电气化为主要特征的能源转型正在加速推进。石油和天然气作为传统化石能源，在发挥主体能源作用的同时，也将转变功能定位，由主体向融合再向辅助的能源角色演变。

3.1 推进油气增储上产，保障能源供给安全

在“双碳”政策驱动下，石油和天然气逐步被可再生能源替代是发展趋势，但短期内中国社会经济仍处于快速发展期，对能源的需求仍保持刚性增长势头，特别在油气对外依存度依然很大的情况下，需要统筹考虑减碳和发展、减污降碳和能源安全的关系，推进油气增储上产依然是保障国家能源供给安全的主要任务。

在“碳中和”情境下，国内的石油和天然气消费将先后达峰，综合预测达峰时间分别在 2025和2035年前后［12-13］，在达峰前需求将持续旺盛。天然气作为低碳清洁能源，在能源绿色低碳转型过程中，将发挥重要的接续和桥梁作用，是保障国家能源供给安全和实现“双碳”目标的重要过渡能源。油气行业要全面贯彻增储上产发展定位，聚焦产业链高质量发展，统筹国内外资源和市场协同发展，为保障国家能源供给安全发挥重要作用。主要建议有以下三方面：一是立足国内需求，加大油气勘探开发力度，筑牢“压舱石”地位。稳定东部老油田产量，推进西部新油田增储上产，加强海上油气勘探开发，加大页岩气、煤层气、致密气等非常规天然气勘探开发一体化发展，努力提高天然气供给能力。二是全方位加强国际能源合作，重点与“一带一路”沿线资源国的多边合作，鼓励国内企业参与海外资源勘探开发，加快建设重点能源合作区域和战略通道，增强海外能源供应能力。三是构建绿色贸易体系，提升全球贸易能力，加强国际天然气资源池探索、建设和巩固，不断丰富与主要资源国和进口通道国的合作方式，拓宽天然气进口渠道，优化进口方式和贸易合同形式。

3.2 强化节能降低增效，促进油气清洁生产

油气行业不仅是能源供给方，也是重要的能源消费方，强化油气生产过程节能降碳是实现绿色低碳转型和高质量发展的首要路径选择。主要建议如下：一是实施节能降碳改造，有效应对能源消耗总量和强度“双控”管理要求，提升大型用能设备能效水平，利用工艺过程余热余压能量，回收油田伴生气和工艺放空气资源，逐步消减火炬气。二是实施低碳和零碳能源替代，主动适应能源消费清洁低碳化的政策导向，推动实施油气生产过程燃料燃烧用能煤改气、油改气替代，大型燃气驱动设备采用电气化改造，发展油气开发和风、光、地热等可再生能源融合发展新模式。三是强化生产过程用能和碳排放统计、监测和标准体系建设，准确核算生产用能和碳排放量，研究油气勘探、开发、处理、储运过程甲烷监测和控制方法，落实甲烷控排措施。四是发挥科技支撑作用，创新油气开发节能降碳新技术，推动新工艺、新材料和高能效设备研发应用，探索研究数字化智能化技术，加快推进云计算、人工智能、物联网等在油气开发中的应用，提升生产用能效率，为绿色低碳可持续发展提供技术支撑［14］。

3.3 把握短期时间窗口，推动多能融合发展

能源绿色低碳转型的演变过程，将促使传统能源边界更加模糊，化石能源企业与电力企业深度融合，能源品种边界将更加模糊，多样化的用能需求将导致能源产品出现更多供能组合。油气行业需要把握油气和新能源并存期，把握油气行业刚性需求的宝贵时间窗口，坚持油气主业，优化资产组合，提升竞争和盈利能力，为推动发展可再生能源及低碳解决方案提供充足资金保障。一是对油气在未来能源系统中的作用再定位，顺应低碳转型发展趋势，推进天然气与新能源、氢能和储能融合发展，培育终端领域油气电氢多元化供能新业态。二是依托现有资源、技术、运营、管理等方面的比较优势，积极介入风电、光伏、地热、生物质能等新能源领域投资和研发，打造绿色低碳能源产业增长极，力争向清洁低碳综合能源供给和服务商转型。三是积极融入国家绿色低碳重大科技攻关布局，参与低碳、零碳和负碳技术研发，大力发展氢能、储能和CCUS（二氧化碳的捕捉、封存与利用）等先进技术，助力可持续绿色发展。