关于“十四五”时期推进云南省基础教育集团化办学的建议

熊芬 何元

2020年，云南全省整体通过国家义务教育基本均衡发展验收，云南基础教育全面进入优质均衡发展的新阶段。随着城市化进程加快，城市聚集效应凸显，人民群众对优质教育资源的需求不断增加，以省会城市为代表的部分城市通过“名校办民校”“名校办分校”“名校带弱校”等方式对基础教育集团化办学进行了探索，基础教育集团逐渐成为基础教育领域的一股力量在我省强势崛起。虽然，集团化办学为满足人民群众的教育需求做出了巨大贡献，也在一定程度上扩大了优质教育资源，缓解了公众的教育焦虑，但是，“监管不足，政策缺位”“公私混合，体制不顺”“收费偏高，公益性不足”“分布不均，乡村缺席”“集而不团，资源稀释”等矛盾也逐渐凸显，成为“十四五”时期推进云南基础教育高质量发展不可回避的问题。

一、当前我省基础教育集团化办学存在的问题

（一）监管不足，政策缺位

基础教育集团化办学虽已进入各级教育行政部门的管理视野，但针对基础教育集团化办学的顶层设计、政策制度却不完善，优质学校领办基础教育集团或开办分校的模式“五花八门”，有的跨市、跨县区办学，有的跨学段办学，有的“多校一长”（集团内所有学校仅设一名校长和法人），有的“多长一校”（不同校区由不同校长和法人担任），有的挂牌办学，有的与县级政府合作开办，有的与房地产开发商合作开办。各级教育行政部门对集团化办学的管理、监督与指导的政策不完善，从省、市层面缺少教育集团的设立标准、退出条件、经费来源、资产管理、法人资格、招生升学、成员校的进入与退出、跨区域办学、教师派驻管理以及国有资产参与举办民办学校等相关规定。

（二）公私混合，办学风险大

“公私混合”办学与现行法律法规相悖，新修订的《民办教育促进法实施条例》第七条指出：“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。”“公办学校举办或者参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得仅以品牌输出方式参与办学，并应当经其主管部门批准。”目前我省存在三种类型的基础教育集团，即公办学校领办、高校附属学校领办以及民办学校组建的基础教育集团。其中，公办学校与高校附属学校领办的基础教育集团，不仅涉及以品牌输出方式参与民办学校办学，还涉及以义务教育阶段公办学校名义参与举办民办学校的情况，公私混合产生一批“公办民助”或“民办公助”的“假民办”成员校，既提供自费学位收取高额学费、又提供公费学位就近入学。比如：我省某市属优质学校（幼儿园）领衔举办的7个教育集团共41所学校（幼儿园），有20所属于公私混合办学（含2所小学）；某市WC小学度假区某某小学公办学位仅占12.5%。公办学校教师派驻到具有民办属性学校任教的情况也较为普遍且不合规。

（三）收费偏高，公益性不足

部分基础教育学校集团化办学后自费学位收费高昂且费用不一。领办集团化办学的优质公办学校与县（市、区）政府合作或与房地产开发商合作办学产生的“公办民助”“民办公助”集团成员校，往往留有自费生学位且收费较高。比如：我省某市属2所优质公办小学领办的2所集团成员校，以及3所优质公办高完中领办的20所成员校中就有10所具有民办属性，每生每年收费0.8万元至1.8万元不等；某某大学基础教育集团在我省某市举办的12所小学中，有6所具有民办属性，每生每年收费1.2万元至1.6万元不等。优质教育学校品牌转化为经济利益，部分家庭教育支出大幅增加，在一定程度上背离了教育的公益属性，良心事业有变成逐利产业的风险。

（四）乡村缺席，偏离办学初衷

全省乡村优质教育资源普遍不足，但基础教育优质学校开展集团化办学的主要对象并没有乡村学校，优质教育资源在辐射、扶持和带动乡村学校发展方面“缺席”，通过“强弱结合、以强带弱”扩大优质教育资源的集团化办学初衷没有在乡村得到体现和落实。比如：我省某市基础教育集团化办学中，87%的成员校集中在主城区，仅有5所成员学校为“弱校”，没有一所郊县区的乡村学校。乡村学校缺席集团化办学，导致教育中的“马太效应”不断激化，城乡教育差距有进一步扩大的风险，存在偏离云南教育高质量发展主题和优质均衡发展目标的隐患。

（五）集而不团，优质资源稀释

随着基础教育集团成员校的不断增加和急速扩张，办学规模与办学质量这一矛盾日益突出，优质教育资源存在被稀释的现实风险。优秀的教育管理者和优秀教师大量输出、不断流失，优秀人才培养跟不上。从内部治理情况来看，基础教育集团普遍存在“集而不团”的现象，互相争夺优质资源，人、财、物等资源统筹配置壁垒多，内部共享机制不健全、不灵活。

二、加强教育治理，规范基础教育集团化办学

云南省基础教育集团化办学要坚持以人民为中心，以政府为主导，以办好人民满意的教育为宗旨，以“扩大优质教育资源覆盖面、提升乡村学校（薄弱学校）教育质量”为目标，大力促进教育公平，让更多的群众共享优质教育资源，提升人民群众的教育满意度和获得感。

（一）扭转基础教育集团化办学的非公益性倾向

一是坚持公益属性开展集团化办学。新组建的义务教育阶段公办学校领办的教育集团、新加入的义务教育阶段成员学校全部办成公办学位；现有基础教育集团新办义务教育分校或吸收义务教育新成员校，不得办成民办学校或变相办成民办学校，不得提供民办学位；公办普通高中、幼儿园领办的基础教育集团不得举办或者参与举办营利性民办学校。二是完善政府购买学位管理办法。以县级政府为主体，完善政府购买义务教育民办学位管理办法，逐年压缩基础教育集团义务教育阶段民办学位，政府投入专项资金以赎买、划拨、剥离等形式逐年购买民办學位转为公费学位，力争通过1～2年所有公办教育集团消除义务教育阶段的民办学位，彻底扭转集团化办学的非公益倾向。三是提升集团化办学的支撑保障能力。根据各州市基础教育集团化办学的布局和规模，由省级层面或州市级层面制定基础教育集团化办学的政策及经费保障办法，做好顶层设计，保障经费用于集团化办学中教研、师训、校园文化建设、师生交流、文体活动或参与集团化办学相关人员的补助等支出。在核定绩效工资总量时，应考虑领办学校相关教师和人员工作量增加等因素，单列部分经费额度，作为增量纳入绩效工资并设立相应项目，用于领办学校相关教师和人员的补助。教师参加集团化办学的表现应作为职称评聘、表彰奖励和绩效工资分配的重要参考。

（二）规范基础教育集团化办学行为

一是建立基础教育集团的办学规程和负面清单。明确公办学校、高校附属学校、民办学校开展学前教育、义务教育阶段和普通高中集团化办学的定位、规模设置、设立条件、经费来源、开办分校或吸收成员校的条件和形式、人事管理、财产管理、招生管理、预期社会效益、解散或退出等方面的内容，建立各类型办学的负面清单，为各种类型教育集团规范化、有序化、科学化开展集团化办学提供参考和依据。二是规范基础教育集团的招生行为。教育集团根据教育主管部门的政策要求，统一发布各成员校的招生简章和招生办法，成员校不得各行其是，特别是具有民办属性或收取学费的成员校不得借教育集团（领办学校）的品牌进行单独的招生宣传，民办义务教育学校或成员校招生纳入审批地统一管理，推进免试就近入学，与公办学校同步招生。公办教育集团及其成员学校招生不得与楼盘销售挂钩，不得接受购房合同中与中小学入学资格挂钩的特定条款，业主子女按统一政策入学。三是规范基础教育集团的跨市、跨区、跨学段办学。根据领办学校的资源、办学属性和区域特点，明确教育集团的规模大小、组建形式，原则上除特殊情况外，教育集团不得跨州市、跨县域、跨学段开办分校或吸收成员学校；县（市、区）教育集团、高校附属教育集团、民办教育集团未经州市级教育行政部门批准不得开展跨县域办学，教育集团不得随意在县（市、区）公办基础教育学校基础上更名办学或挂牌办学，防止借集团化办学名义行“换校名、挣名气”之事，防止千校一面失掉办学传统与特色；举办教育集团（吸收成员校、开办分校）原则上以公办学校为主，未经批准不得成立基础教育集团。可以借鉴长沙市的经验：市属基础教育集团跨县域办学需要经过市级教育行政部门批准；高校附属学校跨县域办学需要报市人民政府批准，每县合作1所，每州市不超过3所，原则上为公办学校。

（三）理顺基础教育集团化办学管理体制

一是理顺教育行政部门与教育集团以及集团成员学校的管理关系。根据基础教育集团不同特点，进行分类管理，明确教育行政部门对整个基础教育集团（“1对1”）或对教育集团中各成员学校（“1对N”）的管理关系，在教师招聘、学校招生、学生流动、职称晋升、师资流动、绩效标准、课赛名师评选、经费拨付与使用、教育评价等方面的管理关系，特别是对教育集团内学生流动和学籍管理（如跨校、跨县区挂名就读、转学、升学等）进行明确，禁止违规借读、学籍分离的情况发生。二是理顺高校附属基础教育集团与教育行政部门的关系。省级人民政府对所属高校附属基础教育集团进行全面清理、清查和评估，按照教育集团所属各学校（幼儿园）的历史沿革、办学条件、办学性质、办学质量、办学困难等，分类划转、剥离或保留，该转为公办学校（含幼儿园，下同）的转为公办学校后移交属地人民政府管理，该转为民办学校的一律转为民办学校按民办教育相关规定办学，该保留作为实验学校或附属学校的则按照高校与地方人民政府“双重管理、服从地方”的原则进行管理。高校基础教育集团与地方人民政府或其他社会组织合作共建的成员学校，在符合上位政策的基础上根据合作协议进行管理，一律办成公办学校，原则上不得办成民办学校或提供民办自费学位。三是理顺教育集团的人财物隶属关系。结合义务教育教师县管校聘、校长职级制等改革，对在编教师、临聘教师进行统筹管理，缩小收入差距，原则上公办教育集团不得招聘临聘教师；各成员校教师互派的，要有教育行政部门规范的审批流程，不得借教育集团的名义让公办学校教师到具有民办性质的学校违规任教；除单列的集团化办学专项经费外，公办教育集团按各成员校的财务制度进行管理，不得挪用成员校的生均公用经费开展教育集团层面的活动。

（四）深化改革，破解基础教育集团化办学风险

一是划定红线，破解“公私”合作办学风险。公办学校举办或者参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费和国有资产，不得影响公办学校教学活动，不得仅以品牌输出方式参与办学，成员校原则上依照“一校一法人”设立。领办的公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费、合作费、品牌费等方式取得或者变相取得办学收益。成员学校有民办资本介入或有民办学位的，领办学校不得新增派教师到成员学校担任管理或教学工作。二是引导高校附属基础教育集团回归办学本位。在划转、剥离后还保留的高校附属基础教育集团学校，根据高校附属学校或实验学校的不同性质，引导师范类高校（或有师范类专业的高校）基础教育实验学校回归为教育教学改革服务、为师生实习实践服务、为教改实验服务的办学本位，引导高校附属学校在教育政策法规框架下通过解决各类人才子女就近就便入学，为云南留住人才、引进人才服务。同时，按照我省人才工作政策，统筹高校基础教育实验学校和附属学校，为高层次人才子女入学提供优质基础教育。三是建立教育集团的监管与退出机制。由审批部门对教育集团开办后取得的社会效益每3年进行一次評估，对偏离基础教育集团化办学宗旨和目标的成员校或领办学校，及时督促调整，对偏离公益性方向的基础教育集团，视具体情况给予纠正直至责令其停止办学。可以借鉴湖南省长沙市在规范基础教育集团合作办学中的经验：集团化办学合作期限6年，6年后依据办学评估效果再行决定。合作期满不再续约的集团成员校不得再使用集团名称、标识等。

（五）以乡村学校（薄弱学校）为重点开展集团化办学

一是制定基础教育集团化办学规划。各州（市）要根据区域教育发展的整体规划，审慎、稳步推进集团化办学，有效管控优质教育资源的扩张节奏，防止盲目扩张，防止无序争夺资源。州（市）、县（市、区）人民政府要制定教育集团化办学规划，州（市）级基础教育集团办学重点向非中心城区学校、城郊接合部学校、薄弱学校倾斜，避免在主城区扎堆办学；县（市、区）级基础教育集团办学重点向乡镇学校、乡村学校（村小）倾斜，形成州（市）级优质教育资源带动县级教育，县级优质教育资源带动乡村教育的发展格局。二是引导已开办的基础教育集团吸收乡村学校、薄弱学校作为成员校。设立基础教育集团化办学乡村学校专项补助经费，领办学校每吸收一所乡村学校或薄弱学校作为成员校的，每年给予10-15万元的经费支持，推进成员校享受教育集团在教育理念、学校管理、教育科研、信息技术、教育评价等方面优质资源。三是以集团化办学为牵引，培育乡村学校自主发展动力。县（市、区）政府制定乡村、薄弱学校渐进、有序进入教育集团计划，将农村薄弱学校信息化建设、课程体系建设和教研体系建设纳入集团化办学共建共享重点，以集团化办学为牵引，发掘农村薄弱学校自身优势和品牌项目，重点培育自主发展力量，激发乡村学校（薄弱学校）在办学机制、学校管理、学校文化、教师发展等方面的变革，整体提升其价值定位和文化品位，以最短时间、最快速度、高起点地提升薄弱学校和农村学校质量。经过2-3年努力，通过集团化办学，实现乡村学校和薄弱学校从“抱着走”到“牵着走”再到“放手走”的突破。

（六）推进基础教育集团化办学治理能力建设

一是构建共建共享的协同治理机制。以基础教育集团章程建设为抓手，落实成员学校的权利义务，理顺集团内部决策、执行、监督、保障等各个环节关系，逐步完善集团内部治理结构，逐步形成适应集团发展的多元参与、共建共享的协同治理机制。领办学校要从单向资源输出模式转向成为教育集团优质资源的“孵化器”，加快优质资源的裂变，避免优质教育稀释。二是实施教育集团成员校质量提升行动。在有条件的教育集团建立共融共建共享机制，建立统一的教师研训示范课制度、学科质量分析制度、学科负责制度。充分发挥教研工作的专业辐射和示范作用，建立学科中心组教研、区域主题教研、联合教研等制度，发挥优质资源的聚拢效应。三是建立委托第三方对教育集团进行评估的制度。政府委托第三方对基础教育集团化办学进行评估，重点评估教育集团办学行为是否规范、教育教学质量是否提升、社会效益是否提高、优质教育是否扩大、薄弱成员校质量是否提升等方面的内容，对偏离集团化办学宗旨和目标的成员校或龙头校，及时督促调整。四是加强党建引领。促进基础教育集团内部实质融合，将党组织的机构设置、职责分工、工作任务纳入集团和学校的管理体系，确保党组织在课程体系建设、教育教学管理、评价体系建设、校园文化建设等教书育人环节中发挥政治把关作用，成为推动教育改革发展的坚强战斗堡垒。抓好党员干部“关键少数”，把优秀教师培养成党员，把党员教师培养成优秀教师，加大在优秀教师中发展党员的力度。

总之，基础教育不是生意，是国家必须提供的公共产品，必须坚持基础教育的公益属性，不能把“良心的事业”变为“逐利的产业”。从维护公平正义来讲，教育公平是社会公平的基石，教育不能成为奢侈品，更不能让优质教育成为少数有钱人的“专利”。基础教育集团化办学是在人民对公平而高质量教育的需要和教育发展不平衡的现实矛盾中产生的，是我国教育改革进入深水区后的攻坚举措。我们既要重视集团化办学的节奏与力度，又要重视集团化办学的公共性和可及性，让这一举措真正助力于快速扩张优质教育资源，实现义务教育优质均衡发展。

（作者熊芬系昆明市教育科学研究院研究人员；何元系云南师范大学2020级民族教育学博士生，通讯作者）