城市治理视角下“执法外包”问题探究

马冰冰

摘要：“执法外包”首先源于城管服务外包问题。2007年底，深圳市宝安区西乡街道在全国率先实行“城管外包”模式并取得了具有创新性的工作成效，不久却在众多质疑声中被临时叫停。城管服务外包本是公共服务与社会服务的有效连接，却常常在实施中触碰“执法外包”的高压线。黑恶势力染指城管外包、暴力执法问题、罚款提成机制等问题的本质在于模糊了外包界限。“城管外包”不等于“执法外包”。未来要如何避免执法外包问题，政府服务外包应如何进行，是城市管理中亟待解决的问题。

关键词：执法外包；城管外包；城市治理；行政执法

中图分类号：D630；D922.1文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）11-0058-06

2021年3月27日，一段“浙江省桐乡市市容巡查队队员训话药店店员，勒令清理橱窗贴纸”的视频引发关注。画面中，一名身着市容巡查制服的男子走进大药房，称药店玻璃窗上贴的防疫要求及定点标识等都是“垃圾广告”，要求店员马上清理掉，且没有商量余地。在店员提出质疑时，该男子自称巡查大队长，说：“如果你要反抗的话，格杀勿论”，并表示自己可以“先斩后奏”。事后，浙江桐乡市综合行政局局长表示，此事件系第三方服务外包公司人员工作失误，已责成外包公司对该男子进行停职调查。

从网络曝光到政府部门回应，再到企业道歉、辞退该名工作人员，当地的处理十分迅速。然而，这些都难逃快速卸责、平息舆论的猜测。实际上，有关城管外包的社会舆论热度一直有增无减。由于城市管理事务繁多，编制不足，城管以外包购买形式聘用公司开展城市管理工作已不足为奇。但“城管外包”不同于“执法权外包”，更不等于责任外包。未来要如何避免执法外包问题？政府服务外包应如何进行？这都是城市管理中亟待解决的问题。

一、“执法外包”概述

（一）相关背景

1.城市化进程加快

在全国范围内的城市化进程中，各地纷纷进行公共服务供给侧结构性改革，开始探索“镇改街”管理体制创新。在公共管理精细化和城市功能提升的同时，新的城乡合部基础设施不完善、财政资金紧张、城管执法人员匮乏、社区街道管理事务繁多等一系列问题也随之出现。现有的城管模式不能适应加速变化的城市化进程，进而衍生出“城管外包”和“执法外包”现象。

2.执法部门人员编制有限

一直以来，我国行政执法人员或者说公务员的编制都会有一个总数目，各个行政部门有一定的人员数量限制。有时，行政部门的人员数量与素质不能适应所在地区的发展要求。而公务员编制涉及一系列的财政支出与人员社会保障、公职人员与普通民众之间的配比等问题，增加编制就显得格外困难。临时聘用人员成为各领域应对此类问题的一种变通方式。

3.政府财政资金投入不足

政府财政资金投入不足是我国实行城市服务外包的重要原因之一。我国城管机构在成立之初主要依靠自收自支，财政统一拨款是在财政改革之后才有的。然而，大部分城市的行政拨款并不足以应对快速发展的城市化带来的复杂多样的管理事务。随着城市管理的精细化发展，城管机构所承担的职能越来越多，民众对服务的质量要求也越来越高，环保、执法等各方面资金缺口随之加大。

（二）公共服务外包与“执法外包”

从城市管理的角度来说，我国并没有承认过存在执法权外包，其本质上属于城市公共服务外包①延伸出来的问题。城管外包、政府服务外包等都是公共服务市场化的体现。公共服务市场化是19世纪70年代各国政府的创新之举，政府通过合同签约的方式将一部分服务型事项外包给专门的社会第三方企业或机构打理，以此优化公共产品供给，提高政府工作绩效。

对于我国来说，专业高效的服务外包不仅能够节约政府开支，解决执法人员编制有限的问题，缓解复杂城市管理的应对压力，还有利于构建“大社会，小政府”的服务型政府。值得注意的是，并不是所有的公共产品都可作商品化和外包化处理，行政执法权绝不可以作为商品外包出去。市场总有趋利本能，将公权力公开置于资本之下，很可能使执法行为演变为谋求私利的工具，这在理论和实践层面均无益于公共服务优化。

（三）“执法外包”在我国的溯源

1.深圳“西乡模式”——成功探索

我国最早的城管服务外包起源于深圳西乡。2004年刚刚完成“镇改街”工作的西乡还无法适应伴随快速城市产生的管理问题和社会矛盾。同时，政府对公共服务投入不足，城市管理制度僵硬滞后，导致城市管理难度空前加大。为打破这一僵局，西乡街道积极探索城市管理新模式。

2007年底，深圳市宝安区西乡街道与鑫梓润物业服务公司签订了为期一年的合同，设置巡查员协助城管执法部门开展工作。试行一段时间后，社区环境与市容市貌出现明显改善。在社区得到有效治理的同时，政府也实现了高效率低成本的城市管理。不久，其做法在深圳其他地区被逐步推广，其他省市各级政府也纷纷前往西乡考察取经，借鉴“西乡模式”。

2.深圳龚波事件——黑恶势力染指城管外包

2011年9月，深圳城管龚波在工作中与烧烤摊主赵晓强发生冲突，争执中龚波被刺身亡。事发后，龚波所在外包公司——汇运丰实业有限公司还曾为其申请革命烈士称号，龚波也一度被渲染为英雄。但随后警方破案时却发现，犯罪团伙骨干成员名单竟明晃晃地列着龚波的名字。经过调查，汇运丰实业有限公司具有黑社会背景，长期借城管之名向管辖区内的商贩收取“保护费”，在群众中造成了十分恶劣的影响。

由龚波案暴露出的城管涉黑丑闻使深圳城市管理“创新模式”备受质疑。这一模式被叫停后不久，处于舆论中心的深圳市城管局却表示不会取消城管外包，将设立准入门槛、过程全方位监管、引入第三方评价体系等，重新完善服务外包政策的制度设计。

3.交通“电子眼”经营权外包并从罚款中分成——资本逐利歪曲執法

2012年，广东、四川、陕西等地频频出现利用社会资金建设交通“电子眼”项目，这是一种将交通“电子眼”外包给企业建设经营，承包商从交通违章罚款中按比例提成的新模式。与湖南邵阳“市容监督员”罚款批发、二八分成性质相同，这明显是一种不合理的执法外包。在资本逐利性的牵引下，承包机构无疑会期盼人们多闯红灯多被罚来取得收益。执法动机扭曲，制定公共政策的正义性也无从谈起。

4.郑州金水区城管“执法外包”以暴治民——暴力执法问题

2009年年底，在郑州城市管理执法局与市政管理局合并、执法重心下移的背景下，众多街道办事处将城管执法任务投入市场运作，委托物业公司承担制止、劝阻违法摊贩等城市管理执法任务。在此后的一年里，外包人员在执法过程中暴力执法、违法执法的事件，被媒体报道的就有6起，严重损害了政府执法形象。2010年5月，郑州市政府责令金水区政府停止委托行为。虽然金水区实行“城管外包”的初衷是建立高效的城市管理运行机制，但其违法地将行政执法权承包给物业公司，导致法定执法主体不作为，行政执法缺位，显然与高效管理的初衷背道而驰。

二、执法权为何不能外包？——以浙江桐乡“格杀勿论”事件为例

（一）外包人员不具备执法主体资格

2015年颁布的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》①对行政执法人员资格作出了明确规定。2020年12月，中央机构编制委员会办公室在对综合行政执法改革的权威解读②中明确提出：“严把人员进口关，严禁将不符合行政执法类公务员管理规范要求的人员划入综合行政执法队伍”“全面清理规范临时人员和聘用人员，严禁使用辅助人员执法。”由此可见，政府可以购买服务，但不能外包执法权。政策红线已经标明外包人员只能从事相关辅助性工作，不具备行政执法主体资格。

从上述案例中不难看出，叫嚣“格杀勿论”的市容巡查队长显然错误地认为自己“有权力”定义和查处违法行为，甚至认为自己就是权力。虽然他只是临时工，但他却在不折不扣地“行使”执法权。穿着“市容巡查”衣服，说出“格杀勿论”的话，损害的不仅是他自己的形象，还是整个执法队伍甚至政府部门的形象，影响了政府公信力。

（二）缺乏相关法律依据

首先，从法律层面而言，“执法外包”属于委托执法。由《中华人民共和国行政处罚法》第20、21条③可见，委托执法（外包）是很严肃的，须由法律或规章规定，并不是单由执法局就能决定。故桐乡执法局是在滥用职权，应该追究其渎职责任，不仅要处分责任人，还要追讨违法支付的委托费用。其次，根据深圳规范性文件解释，城市管理服务外包外延主要包括：提供公共产品的服务外包，如园林绿化养护、市政设备维修等；涉及公共服务的外包，如环卫清扫保洁、垃圾处理等；街道辅助综合管理类服务外包。可见执法权并不属于允许外包的内容。

综上，政府可以购买服务，但不能外包执法权。从现实层面来说，一些部门也曾提出把执法与服务分开，让执法外包减轻基层执法人员不足的压力。然而，外包的协管人员在现实中常常跨过界线，成为“非法的执法者”，屡次越权执法，引发纠纷和冲突。浙江桐乡的“格杀勿论”事件是一个缩影，说明执法外包既不合法也不合理。

三、原因分析

（一）外包购买形式不规范

据媒体报道，案例中的“市容巡查男子”所属的企业名为浙江瑞源物业管理有限公司。该公司曾多次因物业服务合同纠纷、人格权纠纷被起诉，其专业水平和管理能力可见一斑。就是这样一家明显有问题的物业公司却通过层层审核获得外包资格，不免会引起民众对政府招标机构能力及外包程序的疑虑。

实际上，政府的服务外包还存在外包程序不规范、对外包公司审核不够彻底等问题。《中华人民共和国招标投标法》对于招投标过程都作出了明确规定，政府服务外包也应严格遵循相关规定并对竞标公司严格审查筛选，以保证外包服务质量和人员素质。

（二）外包人员职权范围界定模糊

涉事人员滥用权力固然有其自身的原因，然而，更深层的原因是外包人员未明确自身的职权范围。发包的执法部门并没有在外包合同或对外包企业的培训中明确划分外包人员的辅助性权力和部门执法人员的执法权。或许城管服务外包内容中并没有明确提及执法权，但执法外包在现实中往往越界，导致外包人员成为“非法的执法者”。

（三）政府监管不力及事后甩锅卸责

事实证明，政府服务可以外包，责任却不可外包。相关城市综合执法文件及管理规则明确指出，执法权外包后，如果发包部门对外包机构的工作没有尽到监督责任，则需要追究当地城管执法部门的法律责任。在本案例中，最后的处理结果是当事人被第三方保安公司辞退且外包公司发布道歉声明。显然，这样的处理结果并不能使公众满意。此次事件只是造成了舆论影响，并无事实伤害，若造成伤害，则必须追究执法部门及外包公司的相关法律责任。

政府服务外包本是提高治理效能的好办法，但如果有关部门抱有侥幸心理，故意模糊公权力边界，把一些不好把握分寸的执法工作交给外包人员以求事后甩锅卸责，既不合法，又不利于政府公信力建设。

四、完善路径

（一）规范社会服务购买形式

政府应规范社会服务购买形式，通过招投标竞争和资金、专业、服务等多层面评估的方式遴选最适合的外包企业，同时与外包企业明确可外包事项，细化合同条款，包括服务人员准入门槛的规定、合同价格的计算与绩效标准的界定、监督和评估制度以及风险控制与责任追究机制。通过这种方式挑选真正有承包能力、能为基层执法缓解压力、促进城市管理服务进步的服务外包企业。

（二）明确公共服务与行政执法边界

由前述可知，公共服务不同于行政执法，服务外包亦不等于执法外包。基层城管部门作为执法主体，执法职能由法律授予，不可委托滥用。执法权应由国家工作人员行使，不能外包给其他企业，尤其是营利性企业。应当明确公共服务与行政执法的外包边界，避免外包人员濫用执法权。

（三）加强城管外包人员队伍建设

加强城管外包人员队伍建设，就要严格筛选外包人员，健全外包人员前期培训和后期评估制度，并进行正面宣传。

一是严格筛选企业外包人员。严格制定并实施外包企业辅助人员选聘制度，严格按照选聘标准选拔专业能力强且素质过硬的人员加入城管队伍，提升城管队伍的办事效率和整体形象。二是加强前期培训。在外包人员上岗前，政府要安排基层城管人员对其进行业务技能培训，在管理水平、服务方式上下功夫，强化其依法进行城市管理的意识，这不仅可以提高人民的满意度，还可以增强城管的公信力。三是重视后期评估工作。建立城管外包事项专项评议制度，定期对服务外包事项及人员进行调查评估，一旦发现外包辅助性行为涉嫌违法违规，立即叫停并追责处理。四是借助媒介力量，加强城管外包人员的正面宣传，让社会公众对城管外包具有正确的认识，消弭社会偏见。

（四）保障民众知情权，加强公众监督

宣传部门要加大对城管外包模式的宣传介绍，保证公民知情权，并号召公众主动监督城管工作。公众发现外包人员有“非法执法”行为，可以向有关部门反映，政府要在法律允许范围内发布相关信息。借助社会力量监督城管执法，特别是要发挥新闻媒体和网络的作用，新闻媒体要勇于承担社会责任，对城管执法中的滥用权力现象进行揭露，使舆论发挥其应有的监督作用。

城管服务外包是当今城市管理严峻形势下的创新产物，值得提倡。但这并不代表能以执法外包的方式来推进公共服务，更不代表可以以抵赖和甩锅的态度应付城市管理。“格杀勿论”案例所映射的问题只是冰山一角，若不及时遏制，执法外包将再次激化民众与城管人员的社会矛盾，并引发一系列社会问题。

我国关于政府公共服务外包模式的探索刚刚起步，由于社会认知度不高，相关法律法规还不够完善，很容易导致城管执法部门和外包机构权责不清、外包服务过程中滥用执法权的问题。因此，尽管公共服务外包在城市管理过程中的应用逐渐广泛，但作为一项涉及人民利益、环节诸多且繁杂的工作，在具体实施过程中仍需要谨慎对待。只有加速完善公共服务外包相关法律法规、保障公权力合法运行、坚决抵制“执法外包”，才能使城管外包发挥其应有的作用。

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责任编辑：罗钰涵

①城市公共服务外包是指政府以招投标的方式，将某些特定的城市公共服务项目委托给企业或社会组织承担，政府付费并监督考核的一种公共治理模式。

①2015年《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第十二条：“协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。”

②2018年至2019年，中共中央辦公厅、国务院办公厅先后印发了《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》5个综合行政执法改革指导意见（以下简称5个《指导意见》）。随后中央机构编制委员会办公室三局对5个《指导意见》进行了解读。

③《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定：“行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”第21条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立并具有管理公共事务职能；（二）有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；（三）需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”