水上交通安全双控预防机制优化分析

徐善雷 周军

摘要：建立健全水上交通安全风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制，有利于防范和遏制重特大水上交通事故，保障人民群众生命财产安全。本文介绍了水上交通安全双控预防机制现状，提出了优化思路，结合法规和相关文件，细化了水上交通安全重大风险防控四项机制，给出了重大隐患治理的相关建议，对保障水上交通安全具有一定参考意义。

关键词：风险分级管控;隐患排查治理;水上交通安全

0 引 言

2021年9月1日，新修订的《中华人民共和国安全生产法》正式实施，其中明确了生产经营单位必须构建安全风险分级管控和隱患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产。

海事管理机构作为负责海上交通安全监督管理工作的主管部门，为实现海事保障航行安全、维护海洋清洁的目标，参照法律法规对生产经营单位双控预防机制的相关要求和上级部门的统一部署，近年来一直在有序推进水上交通安全风险分级管控和隐患排查治理相关工作。本文从海事部门推进水上交通安全双控预防机制现状、优化思路、重大风险防控、重大隐患治理和双控预防机制评估改进等方面给出相关建议。

1 双控预防机制现状及优化思路

根据《风险管理术语》（GB/T 23694-2013/ISO Guide 73，2009），参考《公路水路行业安全生产风险管理暂行办法》《公路水路行业安全生产事故隐患治理暂行办法》，一般认为水上交通安全风险是指客观存在的，可能发生海上交通事故或险情造成人员伤亡、财产损失、环境污染、负面社会影响的海上基础设施、船舶及其活动。水上交通安全隐患是指涉水生产经营单位、船舶、水上水下设施违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或因其他因素在生产经营活动中存在可能导致水上交通事故发生的物的不安全状态、人的不安全行为、管理上的缺陷。

1.1 双控预防机制现状

目前，海事部门通过建立水上交通安全双控预防机制，对可能引发船舶、设施水上交通险情事故并需要海事监管加以控制或抑制的各类风险源与事故隐患进行辨识、评估与摸排治理。在双控预防机制中建立了风险辨识、评估、分级和管控流程，对隐患实行排查、评估分级和治理。一般将水上交通安全风险等级分为四级，分别是重大、较大、一般、较小（或Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级）。隐患等级一般分为两级，分别为重大隐患和一般隐患，部分地方交通管理部门将隐患分为三级，分别是一级事故隐患、二级事故隐患、三级事故隐患。

目前做法的优点是通过短时间大量人力物力投入，可以对水上交通安全风险和隐患情况进行短期系统性的排查治理。

不足之处如下：

（1）排查出的风险分级较多，涉及内容较多，导致防控上精力分散，无法突出重点。

（2）大量人力物力的投入，影响海事部门正常履行法定职责，对双控预防机制执行的可持续性产生影响。

1.2 双控预防机制优化思路

针对以上现状分析，建议对双控预防机制进行如下优化：

（1）将双重预防机制和目前海事监管工作全面对接，海事部门依法履职开展监管的对象建议都作为水上交通安全风险。

（2）将水上交通安全风险分为两级，分别为重大水上交通安全风险和一般水上交通安全风险，对重大水上交通风险开展研判、评估和加强防控。一般水上交通安全风险通过日常现场检查和公司监管加以防控。

（3）海事部门依法履职查处的问题建议均作为水上交通安全隐患并按规定录入相应系统，督促整改，实现闭环治理，不需另行建立排查治理相关程序。

以上双控预防机制优化思路的优点如下：

（1）提升了水上交通安全风险防控和隐患排查治理的针对性，有利于海事部门将更多精力和措施放在重大风险防控上，做到有的放矢，减少了对海事部门正常工作的影响。

（2）双重预防机制和现行海事监管法定职责全面对接，有利于双控机制的可持续推进，防止“两张皮”现象的产生。

2 重大风险防控

一般认为重大水上交通安全风险是指极易导致重特大安全生产事故的风险。一般水上交通安全风险是指重大风险以外的其他风险。

根据《交通运输部关于深化防范化解安全生产重大风险工作的意见》（交安监发〔2021〕2号），重大风险防控包括风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制，本文结合海事部门一线工作，给出落实四项机制具体操作建议。

2.1 重大风险研判机制

重大风险研判机制，包含分析研判来源、分析研判方式、分析研判内容和分析研判结果。

（1）分析研判来源

对照《交通运输安全生产重大风险清单》中涉及水上交通安全的7项重大风险，结合辖区实际情况，适时予以调整。7项涉及水上交通安全的重大风险分别为：

风险1：水路客运船舶火灾、倾覆风险。

风险2：载客10人以上的渡船倾覆风险。

风险3：水路危险货物运输泄漏中毒、火灾爆炸风险。

风险4：通航水域船舶碰撞桥梁垮塌风险。

风险5：三峡船闸（升船机）闸室（乘船厢）内船舶火灾风险。

风险6：长江干线、西江航运干线断航风险。

风险7：10 人以上洗舱清舱作业火灾爆炸风险。

除以上7项重大风险外，针对各单位辖区事故险情发生规律、特点和趋势进行统计分析，围绕人、机、环境和管理等方面因素对辖区存在的安全风险进行全面辨识，及时发现潜在重大风险和系统性、区域性、倾向性、苗头性问题，形成“风险8：其他”。“风险8：其他”可包括内河船涉海运输自沉、碰撞风险，大风、大雾、雷暴等极端自然灾害天气船舶航行风险，商渔船碰撞风险等。

（2）分析研判方式

重大风险分析研判方式包括定期研判和专项研判。定期研判是指针对辖区水上交通活动，通过辖区月度工作会、海事业务评估会等方式进行的定期风险研判工作。专项研判是指针对辖区水上交通活动监管重点领域（如辖区水上交通情况发生重大改变等），组织开展的专项风险研判工作。

（3）研判内容

重大风险研判的内容可包括识别并确定存在那些重大风险，识别重大风险可能引起的后果，识别引起重大风险的主要因素等。

（4）研判结果

重大风险研判结果一般应形成重大风险清单。

2.2 重大风险决策评估机制

风险评估是水上交通安全风险管理的一个关键环节，根据风险事件可能引起的人员伤亡、环境破坏、负面社会影响程度和经济损失等规范标准评估确定风险等级、主要致险因素等。

为提高水上交通安全风险评估的科学性和可操作性，可采用综合安全评估（FSA）法、层次分析（AHP）法和综合指标评估法等方法开展评估。通航水域类风险、船舶类风险建议首选综合安全评估（FSA）法。

建议对辨识出的重大风险进行分析、协商和评定，针对性制定防范化解重大风险措施，明确风险责任主体和监管主体，把风险限制在可防、可控范围之内。在整个过程中，可充分发挥行业协会、专家作用，通过座谈会、论证会、实地走访等方式听取各方意见，防止决策失误。

2.3 重大风险防控协同机制

重大风险常常涉及多个部门，为确保风险的可防、可控，海事部门在履行法定职责、采取有效管控措施的基础上，建议对外协调地方政府或相关部门采取综合治理措施，实现水上交通安全“各司其职、齐抓共管”的良好格局。

一是海事部门可加强与同级地方政府和相关单位（部门）间的沟通协调，推动突出问题或重大风险纳入同级地方政府重大风险防范化解工作内容，充分运用水上交通安全专业委员会会议、常态化工作协调机制等工作平台，通过信息通报、联合执法和安全共商等措施，推动重大风险信息共享、措施共商、联手共防。二是可通过建立完善重大风险防控上下协同机制，推进实施各级海事部门分级管理、同步防控。

2.4 重大风险责任机制

新修订的《中华人民共和国安全生产法》明确提出了安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。所以在重大风险防控中，建议根据法律法规落实各方职责。

（1）落实生产经营单位主体责任

《中华人民共和国安全生产法》明确了生产经营单位的主体责任，生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。根据法律法规要求，生产经营单位需要建立风险防控责任机制，制定岗位风险防控履职行为规范或操作规程，推进行业安全生产风险防控工作精准化、规范化和高效化。海事部门对涉及港航企业、水上作业单位或船舶的重大风险，可通过航行通告、航行安全信息、书面通知、商談、现场检查等方式，督促生产经营单位落实主体责任。

（2）压实行业安全监管责任

海事部门可通过成立内部安全工作委员会，制定安全生产工作责任清单，进一步健全安全工作责任体系，依法依规履行安全监管责任。同时，根据重大风险防控要求，建立各级重大风险基础信息清单、责任分工清单、防控措施清单、监测监控清单和应急处置清单等五个清单，强化对重点时段、重点区域、重点船舶、重点环节水上交通的安全监管，提高履职覆盖性、规范性和有效性。

（3）强化监督和考核

海事部门可结合《公务员考核规定（试行）》，将重大风险管控措施落实情况与月度考核、年度考核、评先评优挂钩，对重大风险管控措施执行不力的部门、人员，在考核中予以体现。同时，对因重大风险管控不力导致严重后果的，依法依规严肃追究相关单位和人员风险防控责任。

3 重大隐患治理

根据双控机制优化思路，建议隐患分为两级，分别为水上交通安全重大隐患和水上交通安全一般隐患。一般认为重大隐患是指极易导致船舶不适航、水上交通事故、公司安全管理体系重大缺陷等严重问题，且整改难度较大，需要禁止船舶离港、吊销船员适任证书或停产停业，并经过一定时间整改治理方能消除的隐患。一般隐患是指重大隐患以外的其他隐患。

海事部门可将隐患排查治理工作与海事监管工作全面对接，不需另行建立排查治理相关程序。可通过船舶监督检查、海事调查、航运公司管理等方式对水上交通安全隐患进行排查，对发现的问题作为隐患按规定录入相应系统，督促整改，实现闭环治理。

4 评估改进

4.1 重大风险动态管控

海事部门可对风险管理实行动态管控，每年至少开展一次辖区水上交通安全风险排查评估工作，形成“辖区水上交通安全重大风险清单”，实现重大风险新增、措施优化和退出的动态调整。

4.2 双控预防机制运行评估

海事部门可采取安全例会、水上安全形势分析会、专题会议等形式或组织专业技术人员对双控机制运行情况进行分析、总结和持续改进。评估发现影响双控预防机制运行情况的因素应及时消除，属于制度层面的问题应及时寻求思路或提交上级解决。

5 结 语

为坚决防范和遏制重特大水上交通事故，保障人民群众生命财产安全，有必要建立健全水上交通安全风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制。根据法律法规和相关部门文件，结合海事部门一线工作实际，探讨了水上交通安全双控预防机制的优化思路，细化了重大风险防控四项机制，给出了重大隐患治理和双控预防机制评估改进的建议，对水上交通安全双控预防机制的优化具有一定参考意义。

参考文献

[1] 交通运输部.交通运输部关于深化防范化解安全生产重大风险工作的意见[M].2021.1.

[2] 郑霖，李智青，周然，朱乐群，张意. 新形势下海事综合风险管控研究[J].交通运输部管理干部学院学报，2021，31（01）：29-31.

[3] 郭世胜. 双重预防机制在船舶安全管理中的应用[J].世界海运，2020，43（10）：12-16.

作者简介：

徐善雷，硕士研究生，研究方向：风险防控和隐患排查治理，（E-mail）xushanlei@shmsa.gov.cn

周军，大学本科，研究方向：海事综合安全，（E-mail）zhoujun@shmsa.gov.cn