“十三五”期间省级职业教育财政政策回顾与展望

摘 要：2016—2020年是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是职业教育进入高质量发展的崭新阶段。财政政策作为政府促进职业教育服务产业发展的重要工具，其现实效用愈发凸显。基于“十三五”期间31个省份出台的84份职业教育财政政策文本为分析样本，借助NVivo软件对其进行逐级编码分析，对新政策的出台提出加强具体情境认知、提升多元主体参与度、优化政策工具组合结构、兼顾政策目标本土特色的建议。

关键词：职业教育;财政政策;“十三五”;文本分析

作者简介：葛阳阳，女，辽宁师范大学教育学院2019级硕士研究生，主要研究方向为职业技术教育、教育管理。

中图分类号：G710文献标识码：A文章编号：1674-7747（2021）10-0050-10

“十四五”期间，职业教育内涵式发展及“教育现代化2035”远景目标对职业教育提出了服务制造业强国建设、培育战略性新兴产业、推动数字经济等崭新要求，为对接新时代新形势，职业教育亟须在原有基础上做出结构性调整。财政之于教育意义重大，直接影响着职业教育发展的进度与水平。为此，本文对“十三五”期间各省职业教育财政政策加以编码分析，希冀能在“十四五”开局之年为新政策的出台提供前瞻性的启示。

一、研究过程与方法

本文通过对北大法律信息网进行检索，筛选出“教育经费”“税收”“公共支出”“政府投资”“财政补贴”等关键词，将包含各省职业教育财政政策的各类法规、规范、措施、意见、通知、办法、方案、条例、决定、公告以及会议报告在内的文件纳入研究范围，合计收集有效政策文本84篇。本文使用国际公认的最先进质性分析软件（NVivo）进行分析，通过开放性编码、轴心式编码、选择式编码三个步骤，最终形成了以96个初始范畴、12个基本范畴以及4个核心范畴为本文的立论之基的数据系统。

（一）开放式编码（open coding）

开放式编码是指研究者以一种开放的心态，尽量悬置个人主观性，将原始资料解构、揉碎、赋予概念，再进行重新组合的逻辑性操作化过程[1]。本文将“十三五”期间全国省级职业教育财政政策文本导入NVivo软件，进行开放式编码。经过对原始政策文本逐行逐句的编码，得到有意义数据单元1 044条，进而根据其内在关联性聚类提炼出96个初始范畴，编码分析过程举要如表1所示。

（二）轴心式编码（axial coding）

轴心式编码是二级编码，是将开放式编码中得到的各个独立范畴加以分解、分析和联接，充分挖掘范畴含义，构建各个范畴之间的关联，提取出更高统揽层次上的范畴[2]。本文在这一阶段研究中将材料重新拆分整合不再基于原始文本中的逻辑，而是按照文本内容的同质性进行归编，将一级编码中获取的96个开放性范畴通过同质性整合规整为12个基本范畴。

（三）选择式编码（selecting coding）

选择式编码的主要任务是从已发现的概念范畴中系统分析并凝萃出几个核心类属，核心类属必须在其他类属的比较中具有“提纲挈领”的作用，有学者将这一过程比喻为寻找“最小公倍数”[3]。本文通过聚类分析将以上范畴最终统整为四个核心范畴，即政策主体、情境认知、政策工具及政策目标，具体编码情况如表2所示。

（四）模型构建

模型构建环节就是挖掘已经半成型了的理论之间的潜在关联，最终创建形成新的理论模型，以帮助后续问题的分析。如果说编码登陆的三级过程是将原始文本打碎后作聚类分析，那么模型创建即是找寻一条“故事线”将政策故事重新讲述。构建后的“我国‘十三五期间省级职业教育财政政策表达模型”，具体如图1所示。

情境认知、政策主体、政策工具和政策目标四大核心范畴需要共同作用才能保证职业教育财政政策的最终有效落地，进而促进职业教育事业的良性发展。本文基于以上模型提炼出的“故事线”为：基于对政策情境的认知，政策主体采取不同类型的政策工具，以实现政策目标。

（五）饱和度检验

质性分析提倡理论饱和原则，即为了提升研究的科学性与严密性，要求编码工作进行到所抽取的新样本不再提供新的重要信息为止。为了检验构建结果的饱和度，本文随机预留了三份饱和度检验文件，待其他文本全部编码完毕、模型生成之后，重新进行开放式编码及轴心式编码，未发现新的范畴，表明逐级编码生成的结果已经达到饱和状态，可以依据现有编码系统展开关于省级职业教育财政政策的具体分析。

二、职业教育省级财政政策分析

（一）情境认知

情境是指行为主体进行某种行动时所处的社会环境。本文提及的情境认知是指我国第十三个五年计划期间各省对于自身发展职业教育具体情况的认知，这是财政政策颁布的起始环节。通过梳理工作发现本阶段各省的职业教育财政情境认知主要包含个方面，其中各省对各自区域社会经济现状的认知覆盖率最高，对当地职业教育发展现状的分析居其次，少有对财政政策落实情况的分析，具体编码参考点数对比见表3。

第一，各省对当地经济社会发展现状的认知。“十三五”期间，經济发展新常态的复杂性带来了技能人才需求的多样性，职业教育作为输送人力资本的重要主体之一，其服务产业发展的现实意义已愈发受到重视[4]，因此各省也更加重视对经济社会的认知。本文政策文本中涉及到的经济社会发展状况主要包含成城镇化发展现状、社会生产力发展现状、人口现状、行业发展动态以及人才需求现状。以较为典型的政策表达为例：“十三五”期间，我国面临着全面建成小康社会的重任，山东作为人口大省、教育大省，着眼于发挥自身大数据、云计算、互联网等现代信息技术优势，支持经略海洋、新旧动能转化等特色工程的发展，并在此经济基础上使财政政策成为职业教育领域发生深刻变革的重要引擎，从而实现建设教育强省的目标;而广西作为相对的贫困地区，也意识到自身经济短板，并基于此现状将职业教育促进就业、改善社会民生作为政策目标之一。

第二，各省对上位政策发展现状的认知。下位政策的制定必须遵循上位政策指示，职业教育财政政策作为职业教育与教育财政的交叉政策，在制定过程中必然受这二者制约和影响[5]，本文数据库中含23份政策文本在表述中体现了对上位政策的解读和参考。以山西省为例，“十三五”期间该省共发布三份明确涵盖职业教育财政政策的文件，且这三份文件皆于开宗处明确了上级政策指示。

第三，各省对当地职业教育发展现状的认知。制定行之有效的职业教育财政政策，需要充分地考虑地方职业教育实际，认清自身短板与优势所在，从而“把钱花在刀刃上”。目前，政策文本表述中主要体现出职业教育改革现状和人才培养现状。以贵州省为例：该省充分意识到本地区职业教育建设的重要性与紧迫性并存，自“十二五”期间提倡教育“9+3”改革计划以来，该地区中等职业教育办学成效不断提升，可谓站在了新的历史阶段;与此同时，贵州省也意识到当地中等职业教育发展理念滞后、教师队伍配置不齐全、人才培养难以适应经济社会发展的诸多短板，并在此认知基础上提出相应财政政策。

（二）政策主体

政策主体是指发布政策的相关职能部门，这些部门或单独发文、或联合发文，对本地区本阶段职业技术教育财政政策的发布工作进行规范[6]。总体上讲，“十三五”期间发布政策的主体相对多元，涵盖政府办公厅、教育厅、财政厅、人力资源和社会保障局等15个部门，涉及行政单位、权力机关、党的地方组织三大范畴。

由于本文所涉及政策文本具有特殊性，故发布政策的主体权重差异较大，按编码参考点数进行比较的节点如表4所示。政府办公厅、教育和财政部门直接掌握着相关公共权力，信息渠道最为畅通，具有职权意义上的责任与优势，因此也成为发布政策文本比重最大的三个主体;另外，与社会就业相关的人力资源和社会保障局、负责拟定国民经济发展战略的发展和改革委员会等部门也不同程度地参与了职业教育财政政策的发布。

（三）政策工具

政策工具是政府治理公共事务、实现政策目标或效果的方法和途径[7]。基于施奈德与英格拉姆的研究，本文将政策工具划分为权威工具、激励工具、能力建设工具和象征及劝诫工具四类[8]。

权威工具是政策主体通过法定权威对政策对象实施的强制性影响，是政策实施的核心手段，本文中主要是指财政政策中的命令、许可或禁止。激励工具是政策主体设置奖励或惩罚机制、相对灵活的刺激政策对象所采取的行动，是政策执行的外驱引擎[9]，本文中主要涉及到省政府为吸引多方资金投入职业教育所给予地方政府、社会组织或企业的教育财政扶持。能力建设工具是指通过提供教育、培训、信息资源等手段推动政策对象采取相关行动，是政策落实的物质保障，在本文中能力建设工具体现较少，主要集中于省政府对地方政府实施的财政信息共建共享平台。象征和劝诫工具是指通过价值倡导活动吸引政策对象积极主动产生与政策期许相适性的行为，是政策贯彻的价值引领，本文中所涉及的财政政策主要以强调职业教育诸多重要性的方式引导相关对象。

由表5可知，权威工具节点占总节点的将近七成，由政策工具词频查询得到的如图2所示，投入资金、经费;建立制度、标准;实施管理、规定等权威工具型词汇占据词汇云的极大部分面积，表明在此阶段权威工具占据主导地位。另外，激励工具占比居于次位，而能力建设工具、象征和劝诫工具在政策文本中涵盖较少，一定程度上表明我国各省职业教育财政政策工具使用较为单一。

（三）政策目标

政策目标是指政策主体运用政策工具所要达到的最终目的，它划定了政策主体要解决的问题、达到的水平，指明了政策对象一段时间内的努力方向，是财政政策中绝对的核心内容[10]。通过对政策文本的编码分析发现，政策目标是所有政策内容中覆盖率最高的核心范畴，在整理出的1 044条概念节点中，政策目标涵盖的节点高达514条，接近总节点的半数，这充分体现了职业教育财政政策中目标厘定的重要现实意义。

在接收到政策环境刺激后，政策主体会在情境认知中权衡侧重，而后根据自身利益诉求、资源占有情况以及成本投入预想制定出一个阶段性的政策目标。因此，不同政策主体即便面对同一教育问题的相同政策领域，政策目标的确立也会有一定程度上的差异，这构成了“十三五”期间省级单位庞大的政策目标体系。

如表6所示，在总体目标体系下，2019年的《国家职业教育改革实施方案》（简称“职教20条”）提及的“建设多元办学格局”、“十三五”规划建议中指出的“建设现代职业教育体系”以及“优化人才培养机制”响应频率极高，体现了各省职业教育财政政策目标与国家大政方针的一致性。具体目标体系下，“职教20条”明确提出的“打造‘双师型教师队伍”占比最高，体现了国家及各省对职业教育教师队伍高质量发展的重视;涉及职业教育双元育人模式的“促进产教融合、校企合作”[11]和与之相匹配的培训体系——“创建实习基地”占比位居第二及第三;另外，职业教育的帮助扶贫、促进思想建设等基本职能均占据重要比重。

三、面向未来职业教育财政政策的思考

（一）加强具体情境认知，“补短板，强弱项”

“补短板，强弱项”是“十四五”时期的工作重点。过去几年，国际单边势力抬头引发的利用“卡脖子技术”阻碍我国企业发展以及新冠疫情带来的低收入人群失业等现实問题应给予职业教育预警。经Nvivo梳理政策发现，各省发布职业教育财政政策时对相关情境产生了一定认知，但仍有欠缺。首先，应提升对情境认知的重视。在本文收集到的84份政策文本中，仅有49份涉及到对社会经济、上位政策、职业教育发展情况的政策表达。缺乏对政策环境适配性的综合考量、情境认知与政策期望间信息不对称，易造成“埋头耕耘不问收获”、政策断档“一时一令”、削弱财政政策有效性等问题[12]。其次，情境认知应细化至微观层面。在仅有的财政政策情境认知中，含41.2%的表述仅停留在“结合我省实际”“综合考虑本省发展状况”等简单认知层面，较少体现出对政策运行情况的细致评估与反馈。政策文本是政府的行为规范，建议于未来财政文本表述中更多地展露地区优势与短板、揭示地区未来一阶段的发展侧重，以促进下级单位对财政政策的深刻理解贯彻[13]。

然而，在其他领域的政策研究中，有学者认为，“补短板、强弱项”这类思维方式基于“问题导向”，表现出“头痛医头、脚痛医脚”的行为逻辑，无法适应瞬息万变的现代社会所面临的纷乱多变的治理问题。本文认为，职业教育财政政策成长轨迹有其特殊性，比起相对成熟的组织管理领域上升空间较大，“问题导向”所带来的针对性可大大增加政策效力，解决现实窘境，因此在很长一段时间内仍将具有活力。基于上述分析，各省面临未来经济发展新常态所带来的新挑战仍需坚持加强自身情境认知，做出有选择、有侧重的职业教育财政规划。

（二）提升多元主体参与度，形成协同内驱力

20世纪70年代，“协同学”作为一门学科问世，其本质即提倡社会主体间的信息交换与合作，以促进内驱力的生成，这构成了职业教育领域提倡多元办学主体的理论基础。“十三五”期间，职业教育财政政策或由某一主体独立拟定，或经多个主体联合拟定，整体呈现多元参与局面[14]。然而在全部政策文本中，虽涉及“十三五”建议中的职业教育办学主体多元化、产教融合及校企合作，却未曾体现出各级各类职业学校、相关社会经济组织及学术研究团体对职业教育财政的意见与诉求。财政政策固然出自各地区行政部门并受权力机关及省委的直接制约，但学校以及社会经济组织作为国家大力推崇的职业教育办学主体，能够提供的意见视角更加实际，更加有利于提升财政政策的科学性及合理性，从而找寻主体间的利益契合点;而学术研究团体具有财政政策理论研究方面的知识优势以及中立的价值取向，应被相关部门吸纳为政策制定过程中的智库，并激发其参与财政政策意见协定的动力与潜力。

（三）优化政策工具组合结构，达成帕累托最优

帕累托最优是指资源分配的过程中，在不损害任何人利益的前提下，至少使一人變得更好。为了学术研究之便，学者们将政策工具进行了分类，实际上政策工具并不是割裂的，彼此存在着互补增强或妨碍弱化的效应[15]，这与帕累托最优提倡的理想状态不谋而合。由表5及前述分析不难看出，我国各省的职业教育财政政策在政策工具选择上出现比重失衡现象，权威工具占比过大，激励工具位居其次，能力建设工具、象征和劝诫工具鲜少得到使用。多年来，我国职业教育发展始终面临诸多难题，职业教育的社会评价与普通教育相差甚远，仍处于弱势地位。权威工具力度大、收效快，各省注重使用此类强制性措施保障职业教育投入、改善职业教育办学条件具备合理性。然而从长远角度来看，其他三类工具作用方式则更为灵活，一旦奏效其效益发挥得更加持久、保健。政策工具是政府行为特征的展现，各省在拟定下一阶段职业教育财政政策时，应更加重视政策工具合理配套产生的叠加效应，优化组合结构，达成财政投入意义上的帕累托最优。

（四）兼顾政策目标本土特色，勇于制度创新

2021年4月13日，习近平总书记对职业教育工作作出了“各级党委和政府要加大制度创新、政策供给、投入力度”的重要指示[16]。本文于财政政策文本梳理时发现，各省对于政策目标的制定更加倾向于“谋大局、识大体”。“十四五”开局，全民踏入了全面建设社会主义现代化国家之新征程，各省理应继续发挥财政的积极作用，在上位政策的指导下精准扶持职业教育现代化建设、扭住供给侧改革主线、促进职业教育反哺地方经济发展。然而中央大类政策由于涉及面广泛，普适的同时不可能兼顾到各个地区实际[17]。职业教育尤其是中等职业教育直接由各地方负责，空间异质性下的财政政策目标如若千篇一律、毫无创新，职业教育办学也只能是各自及格、缺乏劲头，不利于促进区域协调发展[18]。因此，各地财政应在充分贯彻中央决策的同时，兼顾政策目标的本土化体现，响应习近平总书记号召勇于创新，以适切的财政政策迎接具有时代特色的发展机遇。

在全球竞争日益激烈的时代背景下，经济社会发展越来越需要高素质人才的培养与技术工艺的革新。“十三五”期间，由于受多重因素的影响，职业教育的财政政策与人才培养在结构、质量和水平上还不能完全适应产业转型升级的问题仍旧客观存在。2021 年是“十四五”的开局之年，“十四五”规划建议明确了“加大人力资本投入，增强职业技术教育适应性”的重要要求，职业教育正向着“人人皆可成才、人人尽展其才”的方向发展。在此重要节点上，全国各省市围绕高水平职业院校、高水平专业建设等内容，提出了“十四五”时期的发展目标，而财政作为职业教育工作的重要支撑，直接影响着职业教育发展的进程与水平。基于此，本文利用Nvivo软件对“十三五”期间84份省级职业教育财政政策进行回顾并提出展望，即为适应未来社会发展的新形势，各省政策主体在制定职业教育财政政策时应积极吸纳多方办学主体意见，根据对本地政策情景的综合认知，采取灵活多样的政策工具，以实现既响应上级政策号召又凸显本土特色的政策目标。只有职业教育财政政策做好顶层设计，为各省职业教育工作提供强有力的后盾，应用型、技术技能型人才方能在“十四五”期间大有可为，职业教育体系方能为“十四五”期间各项经济战略政策持久续航。

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[责任编辑    秦   涛]