黄河流域生态保护补偿机制建设的立法建议

孙晓娟 韩艳利 毛予捷

摘 要：為了加强黄河流域生态保护，应尽快建立和完善流域生态保护补偿机制。基于对当前黄河流域生态保护补偿有关的法律、国家层面和地方政府层面行政法规的系统梳理，以及对黄河流域生态保护补偿实践、现状及存在问题的分析，提出黄河流域生态保护补偿机制建设的立法建议：通过立法建立上下游、省（区）间、多元化、多样化、市场化的生态保护补偿机制，建立基于水量水质同步考核和生态产品价值核算计量的生态保护补偿机制，设立黄河流域生态保护补偿基金并制定严格的管理、使用、监督、评价制度，建立并逐步实行自然资源有偿使用制度、自然资源资产特许经营权制度，建立生态保护补偿绩效评估制度，建立生态保护效果与补偿资金分配相关联的激励机制，建立生态保护补偿公众参与和监督机制等。

关键词：生态保护;补偿机制;补偿基金;黄河法;黄河流域

中图分类号：D922.6;TV882.1

文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.11.003

引用格式：孙晓娟，韩艳利，毛予捷.黄河流域生态保护补偿机制建设的立法建议[J].人民黄河，2021，43（11）：13-16，39.

Suggestions on Legislation of Compensation Mechanism Construction of Watershed

Ecological Protection of the Yellow River Basin

SUN Xiaojuan， HAN Yanli， MAO Yujie

（Yellow River Water Resources Protection Institute，YRCC， Zhengzhou 450004， China）

Abstract： Aiming to strengthen the ecological protectionof the Yellow River Basin， the legislative proposal for establishing the ecological compensation and protection mechanism in the Yellow River Basin should be established as soon as possible. The current laws related to ecological protection and compensation for the Yellow River Basin， the administrative regulations at the national and local government levels were systematically reviewed. Whats more， the practice， current situation and existing problems for ecological protection and compensation were analyzed. Based on the above analysis， the suggestions on legislation of establishing a compensation mechanism for ecological protection in the Yellow River Basin was proposed. The following major goals should be achieved through legislation. A pluralistic， diversified and market-oriented ecological protection compensation mechanism should be established with an ecological protection compensation mechanism based on the simultaneous assessment of water quantity/quality and calculation of ecological product value. The compensation fund for ecological protection in the Yellow River Basin should be established equipped with strict management， use， supervision and evaluation systems. A system for paid use of natural resources and natural resource asset franchise rights should be established and gradually implemented. It also proposed to establish an ecological protection compensation performance evaluation system and equipping with incentives related to the distribution of ecological protection effects and compensation funds. Finally， the establishment of public participation and supervision mechanisms for ecological protection and compensation should also be proposed.

Key words： ecological protection; compensation mechanism; ecological compensation fund; Yellow River Law; Yellow River Basin

黄河流域是我国北方重要的生态屏障，也是生态环境脆弱、水土流失非常严重的区域[1]。近年来，黄河流域生态保护、水土保持工作取得了举世瞩目的成效，流域生态环境得到改善，水土流失、土地退化等问题得以遏制，促进了当地经济社会发展[2]。但是，黄河流域仍普遍存在发展与保护的矛盾，水土流失治理、生态系统修复等依然任重道远。为了加强黄河流域生态保护，应按照“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”“谁污染、谁补偿，谁受益、谁补偿”的原则，尽快建立和完善流域生态保护补偿机制。目前黄河流域生态保护补偿机制建设还处于起步阶段，存在着诸多问题，必须通过法律来予以规范和保障，调整生态保护补偿所涉及的各方利益关系。在《黄河法》立法层面，黄河流域生态保护补偿应立足于民事产权制度，确定生态保护补偿的法律地位以及内涵，明确其法理依据，为生态保护补偿提供法制保障[3-4]。

1 生态保护补偿的概念

生态保护补偿是指采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者因履行生态保护责任而增加的支出和付出的成本予以适当补偿的激励性制度安排。黄河流域生态保护补偿的概念可定义为：以保护黄河流域生态环境、促进人水和谐为目的，综合考虑生态保护成本、发展机会成本、生态系统的服务价值，运用政府行政和市场交易手段，调节生态环境保护相关者之间利益关系的公共制度安排。生态保护补偿是保持和维护生态系统功能的一种手段，其本质是行为主体活动影响了生态系统服务功能，改善或损害了利益相关者对这种服务功能的享用效果，需要通过赔偿、补偿、支持、援助、补贴等一系列“补偿”方式来协调行为主体和利益相关者之间的利益关系，促进生态环境的保护、修复、治理与建设，维护流域和区域生态服务功能公平共享的权益。

2 当前有关生态保护补偿的法规制度

推进黄河流域生态保护补偿机制建设，需要法律法规以及政府部门的行政规章等作为保障。生态保护补偿法制保障所包含的要素，包括但不限于生态保护的目标、补偿利益相关方以及补偿手段等。生态保护补偿的相关内容已出现在我国现行法律、法规、制度的一些条款中。

2.1 有关法律

《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》等法律提出了生态保护补偿的基本原则、补偿标准的确定原则等，明确指出應当用经济手段补偿治理者。如：《中华人民共和国水法》第六条、第三十一条、第三十五条均提出了关于生态保护补偿的基本规定;《中华人民共和国水土保持法》第三十一条指出，国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度;《中华人民共和国水污染防治法》第八条提出，国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制;《中华人民共和国环境保护法》第三十一条提出，国家建立、健全生态保护补偿制度。涉及生态保护补偿的现行法规大都提出应当建立和健全生态保护补偿制度的原则性规定，主要规范政府的纵向财政转移支付等，也包含了横向的协商与市场交易等基本方式，其中对于森林生态效益补偿规定得比较详细，包含了补偿对象及补偿标准等。

2.2 国家层面的政策与行政法规

我国部分行政法规如国务院发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》《中华人民共和国水土保持法实施条例》《“十三五”节能减排综合工作方案》《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、水利部印发的《水权交易管理暂行办法》、国家环境保护总局印发的《关于开展生态保护补偿试点工作的指导意见》、国家林业局印发的《湿地保护管理规定》等，均有涉及生态保护补偿的对象、补偿标准及范围等方面的内容。如：《湿地保护管理规定》第二十五条指出，因保护湿地给湿地所有者或经营者造成损失，应当按照规定予以补偿;《关于开展生态保护补偿试点工作的指导意见》提出，建立包括自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护在内的四种生态保护补偿机制的具体措施，并通过试点进行经验积累。这些政策法规设计的基本出发点是特定的生态要素或者特定的生态目标，比如天然林保护或者退耕还林等，但是这些立法主体一般具有部门基调，在不同类别和尺度的具体生态保护补偿上易造成矛盾。

2020年4月，财政部、生态环境部、水利部和国家林草局联合制定了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，其目标为通过建立黄河流域生态保护补偿机制逐步实现全流域生态环境保护取得明显成效，重点是支持引导建立生态保护补偿机制与方案，但没有涉及生态保护补偿机制的具体内容。

2.3 地方行政法规

目前，黄河流域部分省（区）生态保护补偿及立法工作走在全国的前列并取得较好效果，为建立多层次的黄河流域生态保护补偿法律制度体系提供了经验，如青海省人民政府发布的《三江源生态补偿机制试行办法》、青海省人大常委会发布的《青海省生态文明建设促进条例》、甘肃省人大常委会发布的《甘肃省水土保持条例》、陕西省人大常委会发布的《陕西省水土保持条例》、陕西省人民政府发布的《陕西省渭河流域生态环境保护办法》、河南省人大常委会发布的《河南省湿地保护条例》《河南省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》等，均有关于生态保护补偿的有关规定，有的地方法规在生态保护补偿标准、补偿方式和主客体、补偿资金使用等方面提出了较为具体的条文，但尚无综合性生态保护补偿的上位法做支撑，影响了部分规定的可操作性和实施效果。

3 生态保护补偿实践及存在的问题

3.1 生态保护补偿实践

近年来，黄河流域九省（区）重点在生态功能区以及省域内其他流域开展了生态保护补偿理论研究及实践。

黄河水资源保护科学研究院于2011年承担了水利部水利重大科研专题项目“研究建立和完善与水有关的生态补偿机制”，研究内容包括黄河流域与水有关的生态补偿框架体系及案例研究、三江源水源涵养生态保护补偿机制研究、黑河流域综合治理工程生态保护补偿机制研究等，明确三江源水源涵养区生态保护补偿主体包括国家、受益企业和居民、社会力量，采用成本估算模型对水源涵养保護的生态保护补偿标准进行了测算。青海省在探索建立三江源生态保护补偿长效机制方面做了大量工作，建立长效机制的重点是生态保护、核心为改善民生、基础是发展经济，出台了多项关于生态保护补偿的政策并开展试点，使三江源的生态保护和建设水平得到显著提高。黑河流域综合治理工程生态保护补偿机制研究，在黑河流域综合治理工程效果评估基础上，分析确定利益相关者，对不同区域的生态保护补偿主客体进行了界定，对黑河流域生态保护的补偿金额进行了估算，结合生态保护补偿支付意愿以及当地的社会经济情况，对黑河流域生态保护补偿资金及筹措方式等提出了建议。

黄河水资源保护科学研究院于2016年承担了水利部水资源费项目“黄河流域水源地水生态补偿试点建设”，以石头河水源地为试点，开展了水源地生态保护补偿方案研究，建立了相应的生态保护补偿监督与考核制度。

3.2 黄河流域生态保护补偿机制存在的问题

黄河流域生态保护补偿机制建设目前处于起步阶段，还存在如下主要问题。

（1）多元化投入机制尚未建立。生态保护项目的效益具有明显的公益性、外部性，盈利能力低、风险大等，且生态保护补偿机制不健全、市场化的投入机制不完善，缺乏激励社会资本投入的政策措施，难以吸引社会资本。

（2）生态保护补偿顶层设计需要进一步完善。生态保护补偿需要在顶层设计层面进一步完善和加强，同时与各地实践相结合，增强政府补偿和市场化补偿的合力。

（3）补偿方式相对单一。目前生态保护补偿资金以中央财政为主， 地方政府用于生态保护补偿的资金有限，没有社会资本参与，生态保护补偿资金渠道相对比较狭窄。现阶段市场化补偿方式例如排污权交易、水权交易以及碳排放权交易等还不完善。在生态保护补偿资金使用方面，专款专用机制没有严格执行。

（4）补偿关系不统一。生态保护补偿主客体在不同补偿层面不一致，由于未建立统一的生态保护补偿平台，纷繁复杂的补偿关系难以厘清，环境账、经济账难以算清，致使黄河流域生态保护补偿机制的落实受限。

（5）补偿标准过低且科学性不足。目前生态保护补偿标准计算侧重于水量或水质某一方面损失，没有考虑水资源包含的价值量，导致补偿标准过低且科学性不足。另一方面，若按照流域生态服务功能价值来估算生态保护补偿标准，会导致估算结果比较大，在实践过程中操作比较困难。

（6）相关利益者协商机制还未形成。现阶段流域上下游之间、各省（区）之间缺乏沟通协调，横向生态保护补偿协议尚未达成，补偿方案对相关者利益的兼顾程度还需提高。流域生态保护补偿和空间发展协同不够，没有建立“全面覆盖、权责对等、共建共享”的流域生态保护补偿平台。

（7）缺乏公众参与和监督机制。一些地区行政领导对生态保护补偿工作知之甚少，更谈不上开展生态保护补偿的相关工作;民众对于黄河流域生态保护补偿的内容、途径及方式等不了解，缺乏公众参与和监督机制。

4 黄河流域生态保护补偿对策与立法建议

4.1 对 策

黄河流域生态保护补偿涉及的地域范围大、利益主体多，既需要中央财政的资金支持，又需要利益相关者的广泛参与，无论是补偿标准、补偿内容还是补偿方式，都需要在实践过程中不断调整和完善，因此黄河流域生态保护补偿需要建立组织管理、资金保障和协调机制，协调各方面利益，促进生态保护补偿的实施。在此，基于当前存在的问题，提出如下对策。

（1）加快制定全流域横向生态保护补偿方案，科学确定补偿主客体和补偿范围。围绕促进黄河流域生态环境质量持续改善和推进水资源节约集约利用，加快建立黄河流域横向生态保护补偿机制。按照生态保护管理要求，确定黄河流域生态保护补偿主客体。如依据黄河水量分配方案确定的各省（区）水量指标是否超量使用、主要入河污染物总量是否超过排污总量控制指标、主要控制断面水质目标是否达标，确定生态保护补偿主客体，若某省（区）完成用水总量和污染物排放总量控制指标且出境断面水质达标，则视其实现了对区域水资源及水环境的保护，应对其予以补偿，即该省（区）为补偿对象，否则，若其超标取水、未完成污染物排放总量控制指标或出境断面水质不达标，应对其造成的影响进行赔偿，即该省（区）应为补偿主体。同时，考虑黄河流域在我国社会经济发展战略布局和全国生态安全中的重要地位，国家应作为补偿主体之一，共同对相关省（区）进行补偿。

（2）开展黄河流域生态保护补偿机制的理论研究和相关的基础工作。重视生态资产的评估核算和生态保护补偿标准体系的建立[5-6]，依照黄河流域不同行业以及不同地区的特点，形成科学完善的补偿标准估算体系。加强生态保护补偿标准估算所需的基础数据（包括各地区水资源量、水质状况、水文状况，草地、林地、湿地面积及等级，人口、GDP等）收集、监测等，建立基础数据信息系统，做到数据可核查、可溯源，为建立健全客观、科学、合理的生态保护补偿制度体系提供依据。

（3）建立沿黄九省（区）协调组织管理体系。黄河流域生态保护补偿资金主要来源于中央和各省（区），实施生态保护补偿的责任主体为各省（区），生态保护补偿的具体操作离不开各省（区）各级地方政府的直接参与，因此应建立中央、省（区）、市三级协调组织管理体系。中央级可建立黄河流域生态保护补偿省部级联席会议，由国家发展改革委、财政部牵头，国家相关部门、流域机构及有关省（区、市）人民政府参加，每年定期召开会议，审议生态保护补偿方案，年度生态保护补偿资金总额、来源及拨付渠道，上年度补偿资金使用情况、生态保护补偿目标完成情况，下年度生态保护补偿资金使用计划及预期目标。省级可成立生态保护补偿领导小组，组织编制生态保护补偿实施方案，争取国家的补偿资金支持，下达生态保护补偿的各项任务，指导、监督各市完成生态保护补偿目标任务。市级可在生态环境或水利主管部门设置生态保护补偿工作办公室，负责补偿资金发放、生态保护补偿项目的组织实施、向省级领导小组等反馈生态保护补偿成效及存在问题等。

（4）设立生态保护补偿专项基金。整合现有与生态保护、建设和修复有关的专项资金，如水土保持补偿费、水资源费、排污费、森林生态效益补偿基金、煤矿可持续发展基金等，设立黄河流域生态保护补偿基金，成立专项财政账户，确保专款专用于对受损生态环境进行恢复治理。制定生态保护补偿专项基金项目申请、审核、使用、管理、考核等机制和规程，合理安排资金，确保其使用效果。国家相关部门加强对生态保护补偿基金使用的监督、监察、审计，通过互联网等公开发布生态保护补偿基金的使用信息[7]。

（5）建立生态保护补偿的绩效评价制度。建立生态保护补偿的绩效评估机制，定期开展生态保护补偿绩效评价，及时提出资金、项目调整优化方案，不断优化完善生态保护补偿机制。同时，将黄河流域生态保护补偿绩效考核纳入地方政府政绩考核。提升生态环境监测能力，合理布置监测站点，科学设置监测指标，为生态保护补偿项目决策、实施、管理、绩效评价等提供可靠的基础数据。

（6）推进黄河流域生态保护补偿方式的市场化、多元化发展。黃河流域生态保护补偿应因地制宜向多手段组合、多方式协同发展，通过资金补贴等方式优先支持生态农业、绿色产业等，鼓励农户实施生态耕作，探索实施代理委托型、规模化生态农业模式等，引进推广先进生态技术，提高企业及农户发展生态产业的能力。建立“生态银行”“湿地银行”等，激励社会资本包括大型商业银行、产业投资基金等金融机构的资本投入黄河流域生态保护补偿[8]。

（7）完善水权及排污权交易制度。在现有监管制度的基础上，建立更加多元的监督机制，以促进政府监管的公正性，例如建设水权交易登记信息系统等;完善排污权交易制度，设立排污权公开交易管理系统，建立排污权回购制度，出台政策激励社会资本进入排污权交易领域。

4.2 立法建议

基于上述分析，提出如下立法建议。

（1）国家建立黄河流域生态保护补偿基金制度，对取用黄河水资源的用户，在现行水资源税费制度基础上增列黄河流域生态保护补偿基金，具体征缴办法由水利部门会同财政部门、生态环境保护部门制定。

（2）在黄河流域建立横向生态保护补偿制度，相关省（区）建立基于水量水质同步考核和生态产品价值核算计量的跨省和省内流域干支流、上下游生态保护补偿机制。

（3）各省（区）之间建立多元化、多样化的生态保护补偿机制，大力发展市场化补偿方式;建立并逐步实行自然资源有偿使用制度、自然资源资产特许经营权制度等。

（4）建立黄河流域生态保护补偿绩效评估制度，建立生态保护效果与补偿资金分配相关联的激励机制。

（5）建立黄河流域生态保护补偿公众参与和监督机制，鼓励和支持公众参与并监督生态保护补偿，明确公众参与的主体边界，鼓励非政府环保组织主动参与流域生态保护补偿有关工作。

参考文献：

[1] 姚文艺.新时代黄河流域水土保持发展机遇与科学定位[J].人民黄河，2019，41（12）：1-7.

[2] 夏淼，贾洪文.以生态保护补偿长效机制涵养黄河上游生态环境[N].经济日报，2020-04-28（11）.

[3] 姚文广.黄河法立法必要性研究[J].人民黄河，2020，42（9）：1-5.

[4] 吴浓娣，刘定湘.《黄河法》的功能定位及立法关键[J].人民黄河，2020，42（8）：1-4，10.

[5] 周一虹，芦海燕.基于生态产品价值实现的黄河上游生态保护补偿机制研究[J].商业会计，2020（6）：4-9.

[6] 刘铁龙.渭河基流保障生态保护补偿及调度方案层次化分析[J].人民黄河，2020，42（3）：40-43.

[7] 刘桂环，王夏晖，文一惠，等.以生态保护补偿助推新时期流域上下游高质量发展[J].环境保护，2019，47（21）：11-15.

[8] 董战峰，郝春旭，璩爱玉，等.黄河流域生态保护补偿机制建设的思路与重点[J].生态经济，2020，36（2）：196-201.

【责任编辑 张智民】