多因素耦合：新时代政策议程设置的深层次逻辑

刘跃志 孙莉莉 唐书清

摘要：[目的/意义]政策议程设置考量政府的回应性和公众的参与性，在建设美好生活的新时代，政策议程设置也会随着一些因素的改变而发生变化。学界对政策议程设置的模式和路径给予了充分的关注，却缺乏对影响政策议程设置的多因素研究。[方法/过程]本文运用政策科学的多源流理论，将政策议程设置视作一个多因素耦合作用的决策过程，选取46 个政策个案，从问题源流、政策源流和政治源流三个维度，选取了焦点事件、智库发声、主流媒体支持、群体抗议、政府变更等五种因素作为条件变量，运用定性比较分析方法，分析了影响政府政策议程设置的因素。[结果/结论]研究发现，多因素耦合才是新时代政策议程设置的逻辑。本文为新时代背景下政策议程设置提供了系统化的可行性思路。

关键词：政策议程设置    多源流理论    定性比较分析

分类号：G521

1  引言

在分析政策议程设置时，研究者容易将关注点集中在决策自身，从而忽略了一个极为重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另外一些却没有？换句话说，在政府做出决策之前，需要对相应议题做出评估从而做出选择，需要对处理哪些问题做出取舍[1]。因此，政府的取舍所基于的要素就是一个关键的问题。回应性是现今社会衡量政府的重要标准之一，政府能否感受到公众的需求并迅速地给予回应，越来越受到社会的关注。“回应型”政策议程设置，是我国政府当前主要的政策议程设置模式。“回应型”政策议程设置是指各级政府为了回应公众需求，构建让公众满意的政府，而将公众需求纳入政策制定过程的一种政策议程设置模式[2]。随着我国社会成员对美好生活的追求越来越强烈，政府的回应和公众的需求都在发生具体的变化，因此，探寻何种因素会影响政策议程设置，以及政策制定部门究竟该选择何种契合实际情况的路径，变得尤其重要。

鉴于此，为了探究何种因素或者哪种因素组合会对政策议程设置产生影响，本文将结合约翰·W.金登提出的多源流理论，从政策议程设置视角出发，聚焦政策议程设置中问题流、政策流和政治流三个维度。本文通过分析整合相关文献和理论，构建了分析框架，基于2004—2021年46个具有代表性的我国政府政策议程设置案例，运用定性比较分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）方法，探究推动政策议程设置的动因以及动因组合路径。一方面，基于多案例的研究，有助于揭示政府政策议程设置的内在动力，找出那些具有典型意义的重要影响因素及其组合;另一方面，运用QCA这种对多案例进行定量分析的方法来研究政策议程设置，拓展了QCA的研究领域，增强了对政策议程设置影响因素的解释力，尤其是弥补了单一政策、单一案例研究的不足。本文的研究结果为优化政府政策议程设置提供了可行化思路。

2  文献综述与分析框架

2.1  相关文献回顾

当前，国内外学者对政策议程设置的研究主要集中于两个方面：政策议程设置的模式嬗变、政策议程设置的路径分析。

2.1.1  政策议程设置的模式嬗变    政策议程设置模式在某种意义上是一种行为方式，政府在进行议程设置时，会表现出不同的方式[3]。有学者基于文献研究提出了六种政策议程设置的模式：“关门模式”“动员模式”“内参模式”“上书模式”“借力模式”“外压模式”[1]。刘伟和黄健荣[4]通过考察不同时期的政策议程设置活动，详细分析了当前存在的政策议程设置模式的特征，发现体制环境的变化会对政策议程设置产生影响。在当前市场经济条件下，多元利益主体之间的博弈过程也属于政策议程设置的模式，在博弈过程中，公民的参与有助于保证政策议程设置的公共利益取向[5]。

2.1.2  政策议程设置的路径分析    政策议程设置在不同的实际情况下会存在不同的路径。在新型农村合作医疗政策中，存在三条路径，分别是“官僚路径”“上书路径”和“协商路径”[6]。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，智库发挥着举足轻重的作用。钱再见[7]基于治理的视角，提出了智库参与政策议程设置的三条路径。柏必成[8]对因决策需求拉动而形成的接入点进行分析，发现智库介入政策议程设置过程存在着14条可能的路径。在政策议程设置中，推动多元主体的协同参与以及发挥媒体的舆论引导作用皆是影响政策议程设置的关键路径[9]。在新媒体时代，传统的媒体议程设置理论可能不再能够很好地解释政策议程设置的内在机理。邓喆和孟庆国[10]通过相关研究，归纳了自媒体议程设置过程的主要特征，在此基础上，提出了自媒体议程与政策议程互动的新的“对话”路径。自媒体自身的传播快、影响力大的特性对政策议程设置能够产生更为迅速和直接的影响。在当前的新媒体背景下，日益发达的网络传播手段导致公众议程对政策议程设置的影响越来越深刻[11]。

2.2  分析框架：多源流理论

约翰·W.金登的多源流理论认为，在政策制定过程中，存在着三条源流，分别是问题溪流、政策溪流以及政治溪流。问题溪流，是指人们识别问题，提出一些公共政策变革的建议，以及从事诸如竞选活动和压力集团游说这样一些政治活动;政策溪流，是指产生政策建议的政策团体，包括专家和官僚、规划和评估人员、预算部门人员、国会工作人员、学者、压力团体和研究人员，在政策界中传播自己的想法;政治溪流包括舆论的变幻莫测、行政权力的更迭以及利益集团的影响等因素[12]。当前，对多源流理论的研究包括自身的理论探索和理论的多领域本土化。

2.2.1  多源流理論的自身探索    曾令发[13]认为，约翰·W.金登在对政策议程进行分析时存在两个前提：一个前提是民主政府的存在;另外一个前提是现代工业社会的大多数政策的发起者并不是政府，而是由多元主体组合而成的公共政策的子系统。有学者通过对倡导联盟理论、多源流理论和间断均衡理论等提到的政策变迁动力的对比分析，建构出一个具有综合性以及符合我国国情的政策变迁动力分析的框架[14]。

2.2.2  理论的多领域本土化    约翰·W.金登的多源流理论，在解释我国的政策议程设置层面体现出了良好的适用性，有学者运用该理论对我国的社会救助、教育等领域的公共政策展开了分析。

在社会救助领域，有学者运用多源流理论解释了“孙志刚事件”的发生，以及该事件所导致的政策转变过程。他认为：“孙志刚事件”中的问题源流，是源于我国户籍制度的强制收容;包括各类专家学者在内的政策团体均发表自己的看法以及政策建议就属于政策流;学术界提出废除强制收容制度，并且提出无偿救助的替代性政策，较好地凸显了政治流;在这个过程中，政治源流中的公共舆论以及政府的执政理念，是推动政策产生的重要力量[15]。

在教育领域，张建[16]基于多源流理论对“异地高考政策”的出台进行分析认为：户籍制度的规制与“两为主”政策的执行是多源流理论的问题源流;以客观公正、渐进有序为指向的制度变革是多源流理论中的政策源流;重塑公共教育的公共性与公平性是多源流理论的政治源流;当今包括专家、学者在内的智库人员是推进政策议程设置的关键。

不难发现，目前学界对政策议程设置的研究从理论探究跨向了实证分析阶段，已有的多领域本土化研究成果呈现了多源流理论在我国政策议程设置分析中很好的适用性，但是在研究方法上还存在许多可以探索的空间。大多数实证分析基于单一政策，限制了研究结论的解释力，可能也遮蔽了一些重要的因素。因此，本文在多源流理论框架下，运用QCA对多案例中的多种政策采取组态分析，探究政策议程设置背后的影响因素及其耦合。

3  研究设计

3.1  研究方法

QCA采取整体的视角，开展案例层面的导向研究[17]，每个案例被视为条件变量的“组态”。该方法通过对案例的精细分析，辅之以软件的准确结果，回答条件组态对结果的直观影响这类问题[18]。QCA分析方法具有以下优点：对组织采取整体视角，更加符合组织现象的相互依赖性和因果复杂性;更好地回答因果非对称性问题;结合了定量分析和定性分析的优点。

3.2  案例与变量说明

3.2.1  案例选择与数据来源    本文在界定多源流理论解释政策议程设置的基础上，选取了2004—2021年共46项政策作为分析案例。同时，满足以下标准。一是案例的资料可获得性。QCA作为一种定性分析方法，需要对涉及的案例进行详细的分析，这就要求所有案例均有相对详实的参考资料。二是案例数量的适中性。QCA对案例数量有一定的要求，样本量不宜过大，并且前因条件与所选取的案例数量之间要适配，否则会出现大量逻辑余项，从而使分析无法进行。三是案例选取的一致性。公共政策可以分为广义上的公共政策和狭义上的公共政策。据研究要求，本文选取的政策案例均为狭义政策。狭义公共政策的制定者对公共利益的分配，主要包括各类意见、办法、条例等。根据惯例，10～60个案例，适宜的前因条件为4～7个。经筛选后的案例如表1所示。

3.2.2  条件变量    在影响政策议程设置的因素方面，本文依据多源流理论分析框架以及相关文献，最终选取焦点事件、智库发声、主流媒体支持、群体抗议、政府变更作为条件变量（见图1），各变量选取依据如下。

（1）问题源流：焦点事件。一般来说，某个社会问题进入政策议程需要一些推动力。这样一些推动力有时是公共危机事件、流行事物以及政策制定者个人经历提供的。因此，是否发生焦点事件是影响政策议程设置的重要考量[12]。据此，本文提出第一个假设。

假设1：焦点事件的发生影响政策议程设置。

（2）政策源流：智库发声、主流媒体支持。政策溪流是产生政策建议的政策体。这个团体的成员包括专家评估人员、学者和研究人员。2015年11月，中国特色新型智库建设全面启动，作为主要由各种专家、学者组成的决策咨询机构[20]，不难预料，在政府科学民主决策方面，智库将会发挥日益重要的作用，智库研究人员运用专业知识对社会问题进行研究[21]，使得好的政策方案得以实施，因此，本文主要讨论智库对政策议程设置的作用。结合实际情况，本文将智库发声以及主流媒体报道两个因素纳入考量框架。智库在数量上的确是一个小众群体，但作为政策的重要参与者，其凭借专业知识与职业声望对政策过程的影响却十分明显。因此，本文提出第二个假设。

假设2：智库发声会影响政策议程设置。

除了学者以外，另外一个重要的因素就是媒体。随着信息化时代的迅速发展，主流媒体对相关事件的报道会在国内引起巨大的反响，从而会影响政策议程的设置。主流媒体报道对政策议程设置产生影响在已有的研究中可见一斑[22]。因此，本文提出第三个假设。

假设3：主流媒体的报道会影响政策议程设置。

（3）政治源流：群体抗议、政府变更。政治溪流包括民族情绪的动摇、舆论的变幻莫测、行政权力的更迭等因素。参照相关研究以及中国实际国情，本文提出群众抗议[23]以及政府变更[12]作为政治源流的考量。约翰·W.金登的研究表明，国民情绪对政策议程设置具有重要影响，国民情绪作为大众态度的反映，通常会以公众舆论作为呈现方式。这种大众情绪若得不到及时的表达，就很容易上升为群体事件，以群众抗议作为一种利益表达的极端方式。因此，本文提出第四个假设。

假设4：群众抗议会影响政策议程设置。

在约翰·W.金登的研究中，已经阐明政府即行政当局的变化会对政策议程设置产生实质性的影响。在外国的案例研究和访谈中，不乏人事调整对政策议程产生本质影响的例子，本文将政府变更纳入考量政策议程设置的框架。据此，本文提出第五个假设。

假设5：政府变更会影響政策议程设置。

3.2.3  结果变量    政策议程设置的结果可以从两个方面得到体现，分别是政策议程设置的成功和政策议程设置的失败。政策议程设置的成功比较容易验证，一项政策的出台便可以认为是政策议程设置的成功。政策议程设置的失败则可以考察短命政策，本文用短命政策来判定政策议程设置的失败。短命政策是政策执行中脱离既定目标或产生严重的负面效应而在短期内非常态终结的政策[24]。

4  分析与实际结果

4.1  变量编码

根据赋值标准对变量进行赋值，本文将变量采取二分进行处理[23]，结果如表2所示。

4.2  必要性分析

在对案例进行分析后，本文构建二分数据表，并通过软件进行单因素必要性分析，具体结果如表3所示。

QCA认定，在单因素必要性分析中，一致性大于0.9的因素可以看作事件发生的必要条件。表3展示了必要性分析的结果。从表3中可以发现，各个单项前因条件的必要性均未超过0.9，这也就意味着，并不存在着单一因素对结果产生主导影响，而是多个条件共同作用的结果，所以需要对前因条件的不同组合进行分析，来探究各个前因条件之间的组合是如何构成政策议程设置的多元路径。

4.3  组态分析

当单个条件变量不能满足结果变量的必要条件标准时，可以探究不同条件组态对结果变量的影响。在分析过程中，需要先用软件构建真值表。本文运用标准分析得到政府议程设置的构型方案，即复杂解、简约解、中间解。参照相关研究文献[2]，本文选择复杂解作为解释路径，能够更加完整地反映前因条件之间的组合关系，并且可以排除反事实路径。本文参照Ragin和Fiss提出的QCA结果呈现方式，研究结果绘制如表4所示。

在表4中，每一列代表着一种可能的条件组态。初步发现，所有条件组态的一致性均大于0.8，表示所有案例都满足一致性条件，即4类条件组态都是导致政策议程设置成功的充分条件。另外，总体一致性为1，总体覆盖度为0.59，均高于临界值，这表明实证分析有效，具有较高的必要性解释力度。

表4给出了四个不同的条件组合，这四个组合分别构成了影响政策议程设置的子集，也就是说，这四个组合是解释政策议程设置的四条原因路径。这四条解释路径的覆盖率为0.59，意味着可以解释约59%的政策议程设置成功的案例。

第一条解释路径（有焦点事件、有智库发声、有主流媒体支持）的原始覆盖度为0.37，表明该因果路径能够解释约37%的政策议程设置成功的案例;唯一覆盖度为0.07，表明有7%的政策议程设置成功的案例仅能被该路径解释。在此条路径中，支持焦点事件、智库发声、主流媒体这三个条件，就可以导致政策议程设置的成功。此路径极具代表性的案例就是《关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的意见》。近年来，高空坠物事件的频繁发生，引起了人们对高空安全的担忧，在焦点事件发生之后，包括专家学者在内的智囊团提出了众多的政策建议，也助推了政策议程的设置;事件发生后，包括央视等主要媒体也持续关注高空坠物事件，让此类事件得以迅速进入大众视野，主流媒体在此次政策议程设置中发挥了不可忽视的作用。因此，焦点事件的发生、智库对高空坠物事件的发声以及主流媒体的支持几个因素的联合，构成了《关于依法妥善审理高空坠物、坠物案件的意见》此类政策议程设置成功的条件组态。

第二条解释路径（有智库发声、有主流媒体支持、有政府变更）的原始覆盖度为0.22，表明该因果路径能够解释约22%的政策议程设置成功的案例;唯一覆盖度为0.07，表明有7%的政策议程设置成功的案例仅能被该路径解释。在此路径中，极具代表性的案例就是《关于全面推行林长制的意见》，林长制是指将保护和开发森林、湿地等生态资源的责任落实到各级党政主要领导的责任制。生态文明建设问题一直是我国学者以及主流媒体关注的重点，为深入践行习近平生态文明思想，政府出台了《关于全面推行林长制的意见》。因此，智库的发声、主流媒体的支持以及政府的变更构成了诸如《关于全面推行林长制的意见》此类政策的条件组态。

第三条解释路径（有焦点事件、有智库发声、无群体抗议、无政府变更）的原始覆盖度为0.33，表明该因果路径能够解释约33%的政策议程设置成功的案例;唯一覆盖度为0.07，表明有7%的政策议程设置成功的案例仅能被该路径解释。此路径中的典型案例是安徽省发布的《推进城市生活垃圾分类工作实施方案》，自从上海实行垃圾分类政策后，垃圾分类就一直是我国民众关注的焦点问题，也有包括专家学者在内的智库，建议在全国范围内推行垃圾分类政策，安徽省政府在未有群体抗议以及政府变更的情况下，发布了《推进城市生活垃圾分类工作实施方案》。因此，非群体抗议和政府未变更的情况下，焦点事件的发生以及智库发声也会促成此类政策议程的设置。

第四条解释路径（无焦点事件发生、无智库发声、有主流媒体支持、无群体抗议、无政府變更）的原始覆盖度为0.07，表明该因果路径能够解释约7%的政策议程设置成功的案例;唯一覆盖度为0.07，表明有7%的政策议程设置成功的案例仅能被该路径解释。有学者在对农业政策以及相关新闻报道进行分析后发现，我国媒体能够在一定程度上影响政策议程设置[21]。这也与此条路径不谋而和，表明其他条件不存在的情况下，主流媒体的支持会对政策议程的设置产生极大地推动作用。

由上文可以看到，问题源流、政策源流和政治源流均会对政策议程设置产生影响。问题源流中的焦点事件、政治源流中的智库发声和主流媒体支持、政策源流中的政府变更分别是政策议程设置成功的解释路径的必要条件，其各自与其他因素的不同组合构成了政策议程设置成功的解释路径（即充分条件），因此，本文中的假设1、假设2、假设3、假设5也得到了验证。问题源流中的群体抗议这个因素没有出现在任何一条解释路径中，这意味着群体抗议对于政策议程设置成功的促进作用不明显，因此，本文中的假设4没有得到验证。

对比这四条解释路径，原始覆盖度由高到低依次为：路径一（0.37）、路径三（0.33）、路径二（0.22）、路径四（0.07）。值得注意的是，路径四的原始覆盖度最低，但是并不代表这条路径中的组合因素在政策议程设置过程中没有发挥推动作用。基于此，对四条实践路径中条件变量的出现频次进行统计，挖掘出新时代政策议程设置路径的影响因素及其对政策议程设置的影响（见表5）。

由表5可知，四条路径中各条件变量出现的次数由高到低依次为：智库发声（3次）=主流媒体支持（3次）>焦点事件（2次）>政府变更（1次）>群众抗议（0次）。对四条路径进行综合分析，可发现焦点事件、群众抗议这些变量之间的联系较少，间接说明新时代焦点事件、群众抗议对政策议程设置的作用依然有限。相反地，智库发声、主流媒体支持等因素对于新时代政策议程设置发挥着重要作用。

4.4  稳健性检验

稳健性检验是QCA分析中不可缺少的一个环节[25]。在做QCA稳健性检验时，不同的操作导致的拟合参数的差异对结果的解读不会产生实质性的影响，那么就可以判定分析结果是稳健的[25]。为了检验本文研究结果的稳健性，随机删除数据集中的十个案例，得到新的数据集，对于新的数据集按照原数据集同样的标准进行相同的操作。随机删除的案例编号为1、8、12、17、20、25、31、36、41、45。

删除后，政策议程设置成功的单因素必要性检测中，各个变量的一致性与覆盖性均无较大变化，也没有单个自变量能够推动政策议程设置的成功。条件组合的分析结果显示，对于新的结果中复杂解仍然只有四条解释路径，且四条路径和未删除前的路径完全一样，组合路径的覆盖度和一致度均符合惯例。综上所述，稳健性检验得出的分析结果与之前的分析结果并没有太大的出入，对于研究结论也没有影响。

对于总样本为46条政策的数据集来说，去除10条政策属于较大的调整，在此基础上看待检测结果，本文的研究结论较为稳健。

5  结论与建议

5.1  研究结论

本文运用政策过程理论中的多源流理论框架，结合清晰集定性比较方法，分析了政策议程设置成功的因素及其组合路径。研究结果与研究假设基本吻合，问题源流、政策源流和政治源流均会对政策议程设置产生影响，但是某一个单独的因素并不能够解释政策议程设置的成功，多因素的耦合才能实现政策议程设置成功。同时，研究结果也发现，在新时代，智库以及媒体在政策议程设置中正在发挥着自身独特的作用。此外，政府变更也会对政策议程设置产生影响。

在分析政策议程设置的多因素耦合现象基础上，本文进一步研究得出了政策议程设置成功的四条解释路径，具体为“有焦点事件+ 有智库发声+有主流媒体支持”“有智库发声+有主流媒体支持+有政府变更”“有焦点事件+有智库发声+无群体抗议+无政府变更”“无焦点事件+无智库发声+有主流媒体支持+无群体抗议+无政府变更”。

本文还得出了条件组合路径中的最强路径，由高到低分别为“路径一、路径三、路径二、路径四”，这几条路径是新时代我国政策议程设置成功的主要路径。

5.2  研究建议

本文得出的结论对于完善新时代我国的政策议程设置具有重要的参考意义，根据研究，本文拟提出三点建议，以期能够为推动新时代政策议程设置提供参考。

第一，重视多因素耦合在政策议程设置中的主导性作用。政策议程设置成功解释路径的多样性表明了议程设置的复杂性，政策制定者应当全面研究不同条件下政策议程设置的影响因素的耦合，根据研究结果实施灵活的政策议程设置方案，不应将政策议程设置认为是单一条件而导致的。

第二，提高智库在政策议程设置中的参与度和影响力。根据研究结果可发现，智库在政策议程设置中发挥的作用越来越强，政府决策对智库的依赖程度也在不断提高。基于此，我国各级政府应加强高端智库的建设，依托各地高等教育资源以及政府机构推动建设中国特色智库。

第三，以国民情绪为基准，发挥媒体在新时代的舆论导向作用。在网络时代，要重视媒体在政策议程设置中的重要作用，新媒体和传统媒体交互作用，形成舆论的叠加效果，加剧了事件的复杂性，推动了政策议程的设置[26]。

除了上述研究成果以外，本文还存在着以下不足之处：在案例选择上，为了符合定性比较方法的惯例，只采用了46条政策，研究案例的局限性可能会影响研究结论的推广;在理论上，对多源流理论的运用不够成熟，除了问题源流、政策源流和政治源流之外，还有政策共同体和政策之窗，由于各条政策的具体情况不统一，本文未将其纳入研究框架中，这可能会影响研究结论的适用性。未来的研究可以从案例数量以及理论框架上来验证和拓展本文的研究结论。

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作者贡献说明：

刘跃志：确定选题，内容撰写与终稿修订;

孙莉莉：内容调整与优化;

唐书清：终稿修订。