中小城镇开发边界内详细规划编制思路探讨

易维良，朱琪

（湖南省建筑设计院集团有限公司）

1 引言

2019年5月，中共中央国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确要求建立“五级三类”国土空间规划体系，其中详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出实施性安排，开展保护活动、实施用途管制、核发规划许可、进行各项建设的法定依据。城镇开发边界内详细规划将取代现有的控制性详细规划（以下简称控规）。自1984 年我国实行国有建设用地规划许可以来，控规在近30 年的快速城镇化过程中，在管理、技术等方面形成了成熟的体系，但同时也出现诸多问题，特别是中小城市（城区常住人口100 万以下的城市）由于经济、技术、管理等方面的约束，现实需求与控规的矛盾越发突出。本研究从中小城镇现有控规问题出发，探讨改革方向和思路，以期能为详细规划制度的完善提供参考。

2 中小城镇现有控规编制中存在的主要问题与原因

2.1 中部某省控规编制现状及问题

通过分析中部某省124 个县（市）和143 个省级工业园区（人口均在100 万人以下，属于中小城市）的控规编制情况，发现控规普遍存在“编而不批，用则总改”的窘境。

1）编而不批

中心城区控规编制覆盖建设用地的面积达到81%，但是已编已批控规面积仅为30%左右。工业园区由于全省有统一的编制要求，同时园区控规是扩区调区、用地报批等的刚性要求，所以控规的编制和审批情况总体较好，已编已批控规面积对规划建设用地的覆盖近75%。

2）用则总改

从各县市规委会讨论的议题中，控规调整的议题占据了规委会审批议题的大多数，控规批复的面积越大，控规调整的诉求越多，导致规划严肃性、权威性降低，详见表1（数据统计2019年）。

表1 中部某省部分县（市）、省级及以上产业园控规编情况表

2.2 控规编制问题存在的主要原因

1）编制理念有偏差

现行控规以开发为导向，公益与经营未区分，设施配套与人的实际需求不匹配，普遍存在重未来轻现状。

2）适宜性不足

控规规划年限与城市总体规划规划年限一致，与变化的市场需求互不统一。

3）管控一刀切

中小城市在控规编制指标设定上“套规范”，“用上限”，忽视不同城市，城与镇、新区与老城、城与园以及不同功能板块之间的区别。

4）缺乏经济思维

控规编制重管控，轻实施，没有以城市运营的经济思维来考虑，忽视城市建设的经济规律。

5）盲目全覆盖

控规编制过程中盲目追求控规深度一致全覆盖，导致经常性零散性供地和出让，造成规划跟着项目走。

6）管理手段落后

大多数城市未能建立统一的规划数据管理平台，在控规编制过程中相关职能部门缺乏有效联动[1]。

3 中小城市开发边界内详细规划的编制思路

3.1 以传导为导向，建立分层管理体系

中小城市的详细规划应当考虑建立全域和单元两个层次的管理体系。

①全域层面上，承国土空间总体规划，下接单元详细规划和综合实施方案，是分解总体规划指标和跨行政区、单元等统筹的重要层级。

②单元层面详细规划匹配当届政府工作周期、近期开发计划以及年度供地计划，控制单元范围为2km2～5km2（见图1）。在编制深度上，单元层次详细规划细化各类用地和设施的定性、定量、定位等控制内容，作为地块规划建设管理的依据，便于绩效考核和离届审计（见图2）。

图1 市县国土空间规划传导体系图

图2 开发边界内详细规划管控要素图

3.2 以管控为导向，搭建分类管控编制体系

以现状评估和规划评估为基础，理清公共资产、公共资本和公共投入，切实摸清“人的需求”和“片区需求”，搭建分类管控的体系。中小城市详细规划应分为保留整治、更新改造、新区建设及生态管控四类编制单元。根据每类单元的特点，区别管控方向，形成“旧城重治理，新区重控制，生态区重引导”的管控体系，见表2。

表2 中小城镇开发边界详细规划分类控制与编制重点一览表

3.3 以用途为导向，建立用途分区+用地分类的体系

中小城市详细规划编制采用以用途分区替代用地分类的方式，功能分区宜粗、管控要求宜细。各类用途分区界定的不是范围而是规划意向，通过一段文字性的描述和说明，表达该地块的用途和规划要求，即一种颜色的用地对应一种主导用途，满足多种需求，保证地块内功能混合的可能，为规划管理预留弹性[2]。

3.4 以过程管理为导向，增强用地开发的弹性

在控规编制中应预留“待研究用地”或“两可用地”，在未来的规划实施中，结合具体实施方案，再确定用地性质及具体技术指标。在规划尚没有明确清晰认识、不能完全确定具体用途的情形下，将这些用地作为预留用地，仅明确预留用地的可选择功能。在其他用地类型中，规划一定比例的白色用途功能，即在主导用地性质之外，还规划一定比例的混合用地，以此增强其弹性[3]。

3.5 以智慧为导向，搭建“详规一张图”平台

利用基础测绘数据、部门数据、互联网数据、手机信令等多元数据，识别城市空间，评估设施服务绩效、职住平衡状况和交通承载水平，以定量化的分析提升编制的科学和精准程度。同时，在国土空间规划平台上，搭建统一的城镇开发边界内详细规划一张图、一个平台系统，进行实时监督、管控，满足土地规划许可的智慧化管理。

4 结语

本文以问题为导向，从传导实施、分类管控、用途引导、过程管理及智慧管理等方面进行尝试性的探索，以期能为详细规划制度的完善提供技术参考。