美国高等教育发展与改革:历史考察

王定华

(北京外国语大学,北京 100089)

作为一个历史较短的国家,美国从1776年独立建国到20世纪中期,成功拓展了大学职能、形成了自己特色,并发展成为高等教育大国与强国。第二次世界大战至21世纪初叶,在保持传统的基础上,将大众化教育和科研创新并举,美国高等教育开展了一系列改革,得到迅猛发展。数据显示,全美1940年有150万学生进入高等院校,1960年学生人数超过320万人,1970年学生人数达到850万人,1980年学生人数上升至1200万人,2020年有1700万学生进入全美4294所高等院校学习深造,其中2634所是四年制学院或大学,1660所学校是面向职业或工作准备的两年制学院[1]。不断进行改革创新的美国高等教育,注重办学效益和教学质量,源源不断地为美国经济与社会的发展提供更好的智力与人才资源支持,很多做法值得观察与研究。

一、深受英国影响:殖民地时期的美国高等教育

美国高等教育是伴随着美洲大陆的发现和移民的出现而产生兴起的。14世纪以前,作为美洲主要土著人,印第安人生活在原始、简朴的状态中。1492年哥伦布发现新大陆后,欧洲殖民者开始了探索美洲的历程。1607年,英国殖民者在今弗吉尼亚州的詹姆斯敦建立了殖民地。1620年,“五月花”号轮船把另一批英国人运抵普利茅斯①普利茅斯今属马萨诸塞州,毗邻大西洋,虽至今人口不到10万,但因是最早的移民登陆点之一,建有欧洲移民纪念亭、印第安人纪念馆,故为北美名城,参观者四季不断。笔者亦数次前往,驻足遐思,感慨良多。。

北美大陆是以殖民地形态出现在世人面前的。早期移民多是政治、经济、宗教上的受压迫者或受难者,他们远涉重洋来到新大陆,具有面对社会巨变的气魄和能力,为了更好地生存与发展,对教育非常重视。移民每踏上一片土地,有两件事必做:一是修教堂,二是建学校。他们认为,教育既可促进经济发展,又可增进民族团结,就如英国教育家、原教育部长萨德勒所言 “教师是最好的警察,开办一所学校就等于关闭一所监狱”。当时,凡是殖民地比较繁荣的地方,必是教育发达之地。

早期的殖民时期,北美文化多由移民携入,教育活动基本上是宗主国原有模式的移植,这一时期的移民大多数是来自英国的清教徒,他们到了美洲大陆后很快按照故土的高等教育类型兴办起教育,仿照牛津和剑桥两校,先设立哈佛学院,后设立耶鲁学院。可以说,1636年成立的哈佛学院掀起了美国高等教育新篇章。哈佛学院坐落在美国马萨诸塞州的剑桥市,与波士顿市只隔一条查尔斯河,它是欧洲来北美移民所建的最早的高等教育机构。1701年耶鲁学院在康涅狄格州问世。殖民地时代乃至整个19世纪早期的美国高等学校基本都是宗教性质的学校,日常开支主要来自学费、政府投入以及私人捐助。

殖民地时期北美高等教育的水平参差不齐,与欧洲大学相比差距很大。由于早期学院均为私立,收费昂贵,因此只有极少数富家子弟才有机会进入学习。到了独立战争前期,哈佛学院的毕业生仅有40名,耶鲁学院仅为35名[2]。独立后的联邦政府并没有过多地考虑高等教育问题,甚至在宪法中都没有提及教育事业。教育被认为是州和地方的责任,这就为后来美国高等教育发展多呈现多样性特色埋下了伏笔。另外,在这一时期,美国高校所形成的外行董事会等制度在后世得以保存并形成自身独有的特征,从而创造出美国大学的传统。

二、确立分权体制:独立建国至南北战争前夕的美国高等教育

独立建国后,美国民族矛盾逐渐理顺,多元文化趋于形成。曾经困扰高等教育发展的宗教教派矛盾不再剑拔弩张,人们逐渐承认培养公民的目标与培养宗教信仰是不矛盾的。各民族基本上可以相互融合,彼此学习,相得益彰。国家实现了教育的世俗化,公立学校与教会彻底分离。这期间,不仅来自英国的移民,而且其他各国来的移民都把母国学校模式移来,在互相交流观摩中,美国便成为各国教育竞赛会或博览馆。同时,美国独立后也曾多次认真向欧洲学习教育模式。如南北战争后美国并不只是发展务实的农工学院,而是也向德国柏林大学学习,努力发展学术教育,实行“两条腿”走路,传播知识和发展知识兼顾。分权制的教育管理模式在此期间雏形初现。

美国宪法没有规定联邦具有教育权力,因而教育权力属于各州。于是,美国教育体制便形成自己的基本特点。一是教育行政的分权制。教育管理体制上呈现地方分权,办学和管理的主要责任集中在各州和地方。各州教育厅对本州教育董事会(Board of Regents)负责,而不是对州长负责。董事由选民选举产生,不拿工资,定期到州教育厅开会,审议本州教育发展的大事,形成决议后交教育厅具体承办。二是办学主体的多元化。美国学校有公立、私立之分,政府、社会团体和个人均有权开办学校。美国近一半高校是私立的,经费渠道来源多样。美国没有国立大学,公立大学通常由州政府举办,后来一些有实力的大城市也举办某种高等教育。南北战争前,私立高等教育机构多由教会团体举办,不以营利为目的。三是学校模式的多样化。从一开始,美国便没有完全统一的高等教育办学模式,教育机构和制度、学制、办学形式、学生成分、教育内容和方法均呈现多样化。

三、设立赠地学院:南北战争至二战时期的美国高等教育

从南北战争至第二次世界大战,是美国高等教育的发展与创新时期。联邦政府设立了教育部,负责搜集、印发、统计各类教育信息,管理教育经费,并对各州教育提供咨询帮助。州政府设立教育委员会和教育厅,依照州教育法规实施教育行政。州下面设学区,是负责具体教育事务的实权部门。

18世纪后期,美国政府鼓励人们向俄亥俄河以北和阿巴拉契亚山以西地区移民,那里有广袤的荒原以及可供耕耘的肥沃良田,于是“西进运动”蔚然成风,出现了人群大迁徙。这一时期,无论从经济发展角度考虑,还是从民族团结视角出发,政府都愿意多给教育一些支持,但苦于缺乏资金,竟长期未能如愿。然而国家不是没有资源,换一下思路,便找到了答案,那就是用捐赠土地的办法资助教育发展。

在发展中西部教育过程中,政府没钱有地,通过捐地办法资助教育事业,堪称聪明之举。1862年,美国国会通过了参议员莫里尔提出的教育法案,后经林肯总统签署成为法律,即《莫里尔法》(Morrill Act)。该法规定,联邦政府在每个州至少资助一所高等院校从事农业和机械工程教育;按照1860年国会规定的议员分配名额,联邦政府根据各州议员数,按每个议员3万英亩标准向各州赠予国有土地或等额土地期票;出售这些土地的收入,10%用于购买校址用地,其余用于设立捐赠基金,利息不得低于5%;这笔捐赠基金如果五年内未能用于兴办上述学院,须全部退还给联邦政府。依据该法案,美国超过半数的州都迅速在联邦政府支持下建立了以农科和机械为特色的学院,即“赠地学院”(Land-Grant Colleges)。

经过半个世纪发展,美国每一个州都至少有一所赠地学院或大学,面向社会招生,培养直接服务于社会的各类专业人才。赠地学院的建立为公立高等教育体系形成和发展奠定了基础,极大地促进了美国高等教育发展。通过对高等教育中应用学科的资助,促进了传统“学术型”高等院校向“实用型”高校转化,为美国经济和社会发展培养了大批应用型人才,极大地推动了美国工业化和农业现代化进程。赠地学院非常重视面向社会提供技术服务,在农业技术普及和推广方面发挥过重大作用。很多赠地学院将其专业范围扩展到艺术、科学、教育、工程、矿业和林业等学科,逐步发展成为综合大学。

笔者曾先后访问过马里兰大学、威斯康星大学、得克萨斯农工大学、俄亥俄州立大学。地处麦迪逊市的威斯康星大学,地处“学院站”(College Station)的得克萨斯农工大学,两所大学都是在大学城里,大学是城市主体,校长地位比市长还高。马里兰大学地处的大学园(College Park)、俄亥俄州立大学所在的哥伦布市,到处都有大学烙印。实地考察发现,这几所赠地学院都是以农工为特色、多学科并举的综合性大学,校园面积广阔、环境优美,招生人数众多,注重满足当地广大受教育者需求,与州政府关系密切,科技成果转化力度大,为经济社会发展提供智力支持,在各自州高等院校中发挥着“领头雁”的作用。

19世纪后期,随着一系列法案的出台,美国高等教育正式进入大发展时期,诸多欧洲高等教育办学理念的到来为美国研究性大学提供了丰富的思想宝库。在充分借鉴德国现代大学办学经验的基础上,美国大学逐渐形成自身独特性格:一是强调高等教育要服务于社会,科学要为农业和新兴工业的发展服务;二是强调学术职业要更加民主化,同时采用以学科为主的系、院体制而非德国大学的讲座教授制度;三是管理方式更加强调参与性和精英性,原则上董事会成员由校外精英担任,校长和院长等职务则是由董事会选聘,同时还要参考教师、行政人员和学生等群体的意见等[3]。

四、逐步走向繁荣:二战至20世纪末的美国高等教育

第二次世界大战之后,在教育民主化浪潮的影响下,高等教育的规模和入学人数呈现爆炸式的增长态势,迎来了发展“黄金期”。伴随国内外政治、经济与科技形势的变化,面临着诸多挑战的美国,在高等教育领域采取了一系列影响深远的措施。《退伍军人权利法》《国防教育法》《高等教育法》《国家处在危险之中:教育改革势在必行》《2000年教育目标法》等相继出台,其核心都是要把高等教育提升到直接影响国家的国际地位高低、国际竞争成败的高度来考虑。在这种时代氛围下,整个美国社会形成一种共识,人们要普遍参与和支持兴办高等教育事业,不断完善教育体制机制,全力重塑学习体系,以期全面提高教育质量。至20世纪末,美国已经形成了多种多样的教育类型,所取得的教育成就也是有目共睹。

(一)制定《退伍军人权利法》

1944年5月,美国国会通过了著名的保障军人权益法案,即《退伍军人权利法》(TheGIBillof Rights),又称《1944年军人再调整法》(TheServicemen's Readjustment Act of 1944)。该法于1944年6月由美国时任总统富兰克林·罗斯福(Franklin D.Roosevelt)签署生效。根据这项法律,从二战中退伍的军人除了可以立即获得以失业保险形式体现的经济补助,还可到高等教育机构接受培训。于是,美国出现了前所未有的大批退伍军人涌入高校的浪潮。截止到1956年,约800万名退伍军人获得了资助,接受了形式多样的再就业教育和培训。这一政策措施不仅保障了退伍军人的就学权利,减缓了大批复员军人对劳动市场的压力,对社会稳定起到了积极作用,还切实增强了复员军人重返社会的适应能力和在劳动市场上的竞争能力,提高了他们的知识水平和全面素质,促进了战后美国经济的恢复和发展。

《退伍军人权利法》同样对美国高等教育产生了重大的影响,高等教育成为实现国家目标的工具,不仅刺激了平民青年对高等教育的需求,推动了高等院校的发展,也为日后形成的公立大学体系、多校园大学、学院群和开放大学创造了条件。该法实行30年之后,美国高等教育面貌焕然一新,高等教育实现了社会意义上的大众化。

(二)发展社区学院

随着中等教育的初步普及和公民受教育意识的提高,人们对中学后教育的需求越来越大,对有较高知识和技能水平的高职人才的需求不断增大。在这种背景下,社区学院应运而生。

社区学院源于初级学院。1892年,芝加哥大学为了实现让更多高中毕业生有机会进入学院低年级学习,将本校分成了两级学院,前两年称为“初级学院”,后两年称为“高级学院”,并自1900年起开始授予初级学院毕业生协士(Associate,副学士)学位。二战结束之际,大量复员军人的入学,促进了初级学院的新发展。1947年,高等教育委员会在表述公立初级学院时首次使用了“社区学院”的概念,这不仅仅是名称上的变化,而是包含着为地方和社区服务的含义,相应地这种短期高等教育机构在内容上也从升学预备教育为主转向职业教育为主。1963年的《高等教育设施法》及1965年的《高等教育法》都涉及并鼓励社区学院的发展。于是,20世纪60年代以后,社区学院进入了新的迅速发展时期,学校数和学生数迅速增加。

社区学院的发展主要依靠州及地方的资源,联邦政府很少对社区学院提供专门的财政补助,但其对高等院校的各种专项经费,社区学院大都可以享受,如对贫困学生的奖贷学金,图书资料购置补贴等。1963年发布的《高等教育设施法》强调,联邦政府要将高等院校基建基金的22%用于公立社区学院的建设。

社区学院的出现和发展对美国高等教育的大众化具有重要推动作用。社区学院不同于普通大学的突出特点,诸如具备服务社区、专业实用、学费较低、可以转换等,决定了其在美国长足的发展。例如休斯敦社区学院,系统提供廉价和便捷的受教育机会,提供技能开发及定向培训,开展普通教育并协助部分毕业生升入普通大学高年级,提供技术培训,提供文化普及项目,开设个人素质提高的培训计划,提供综合性的学生辅助服务,提供学习和工作实习必要设施,提供充分的和有效的资源管理。学生毕业以后可以申请转读正规的得克萨斯州立大学或其他大学,也可很快找到工作。休斯敦社区学院系统是得克萨斯第三大社区学院,生源以本地为主同时辐射世界各地,其中大休斯敦地区占55%,大休斯敦地区以外占39%,得克萨斯州以外及外国学生占6%。休斯敦社区学院系统现有外国学生1000多名,分别来自123个国家和地区,其中中国留学生逾百人。休斯敦社区学院系统已不再是过去受人鄙视的“野鸡大学”,而是注意开设适应当地经济社会发展需要的专业和课程,采取灵活多样教学形式,广泛运用多媒体手段和远程教育技术,重视提高质量的现代化的高等教育机构。

(三)颁布《国防教育法》

美国国会于1958年通过的《国防教育法》,是致力提高教育质量的一揽子拨款方案。取名国防教育法,是强调教育的重要性,同国家安全息息相关。就教育议题到美国短期访问也好,长期考察也罢,你接触的人,你研究的事,差不多都与《国防教育法》有直接或间接的联系。接待你的美国教育人士,时不时会提到该法,比较该法实施前后的变化,谈及提高教育质量的重要性、现实性。

《国防教育法》主要包含以下内容:一是加强数学、自然科学和外语教育,二是加强英才教育,三是加强实验室建设和教学手段现代化,四是积极发展职业教育,五是强化师范教育,六是改革高等教育。根据该法,联邦政府拨出数百亿美元资助各州的教育改革,推动上述目标的实现。1964年,国会延长了该法的有效期限,并补充了一些新内容,扩大了发放奖贷学金的数量。1982年,国会再次修订该法,用以加强科技人才的培养。该法通过联邦专项补助金的方式,加强了联邦政府在教育领域中的干预作用,对于美国高等教育的发展起到巨大推动作用,在教育发展中具有里程碑式的意义。

(四)出台《高等教育法》

1965年11月8日,美国总统约翰逊(Lyndon B.Johnson)在得克萨斯州的西南州立大学签署了具有重大历史意义的《高等教育法》,其在演讲中将这一法案说成是能够为“有志向的青年人提供教育来改变自身命运的途径”。历史事实表明,这一法案的通过的确是美国社会的一大幸事,许多寒门子弟通过这一法案的实施看到了未来社会流动的希望。

《高等教育法》分为八编,内容涉及有关高等教育建设的七个方面。该法案在最前面阐述了其立法宗旨:“为了强化我们的学院和大学的教育条件,并对接受高等教育的贫困学生提供了经济资助。”法案的基本内容包括总则、大学社区服务及继续教育项目、高校图书馆资助、教师项目、资助学院、学生资助、发展中的学院、改善本科生教学、1963年高等教育设施法的修订等。最核心的是关于学生资助的内容,该法案创建了两种新的资助模式,即“教育机会助学金”(Education Opportunity Grants)和“保障性学生贷款”(Guaranteed Student Loan),同时保留并延长了《国防教育法》在有关国防学生贷款项目与大学生勤工助学项目,与此同时,国会每年还会拨款用来补助落后的高校和贫困学生。

《高等教育法》的历史意义极为重大,奠定了联邦后来制定高等教育政策的基础,标志着联邦政府介入高等教育领域迈出了实质性的一步;对学生的资助赋予了合法性,开创了平民接受高等教育的新时代。《高等教育法》颁布和实施,改善了美国高等教育的条件,缓和了美国教育危机和美国社会发展中的“人才瓶颈”问题,使得美国迅速成为世界上高等教育最发达的国家之一,同时保证了美国经济科技发展在世界上的领先地位。

五、新形势新变化:21世纪的美国高等教育再探索

进入21世纪后,世界格局变化很大,美国社会受“9·11”事件影响也很大,美国高等教育随之发生一定变化①2001年9月11日,笔者正在纽约工作,目睹了世贸中心从遭撞燃烧到轰然坍塌的全过程。这两栋摩天大楼曾是纽约经济繁荣象征,突然化为乌有,夺去了近3000名无辜平民的性命,震惊了全世界,也成了美国许多对内对外的政策转折点。“9·11”事件中,劫持两家飞机撞击世贸中心的恐怖分子,劫机撞击五角大楼的恐怖分子,劫机后遭遇乘客抵抗坠落到宾夕法尼亚州克斯维尔县的恐怖分子,多以留学签证赴美,即属于留学生身份。这一点让美国朝野突然意识到其经济发展和科技创新在很大程度上依赖外国专家与留学生。。美国决意继续加大各级各类教育改革与发展力度,提高教育质量,努力培养效忠美利坚合众国的、质量较高的一代新人。

2002年初,小布什(George W.Bush)总统签署《不让一个孩子掉队法》,基于教育优先发展的战略考虑,加强教育治理与管控,把教育摆到直接影响美国国际地位高低、国际竞争成败的高度来谋划。2006年9月,美国高等教育未来委员会向联邦教育部时任部长玛格丽特·斯佩林斯提交了一份旨在规划未来10年至20年美国高等教育走向的报告:《领导力的考验——美国高等教育未来规划》。用“进得来”“留得住”“出得去”三个词概括报告的主要内容。“进得来”,是指未来的高等教育敞开大门,不再对低收入家庭和少数民族学生的入学机会限制;“留得住”,是指让进入大学的学生能够负担得起大学生活所需要的费用;“出得去”,是指注重大学的教育质量,让接受过大学教育的学生都能获得良好的教育结果,今后能够立足社会。玛格丽特·斯佩林斯接受了高等教育未来委员会提交的报告,并在此基础上公布了美国高等教育改革行动计划。一是加强高中毕业生进入高等教育前的准备工作,加强对高中教育的绩效评估。二是增加以需求为基础的大学生财政资助,简化大学生申请资助的程序。三是建立大学生学习状况数据信息系统,提高高等教育的透明度。联邦教育部拨专款给学校和地方政府,用于收集和公开数据。实践证明,高等教育未来委员会的这份报告以及联邦教育部的努力,是美国高等教育领域的一次有效的改革尝试。

在21世纪的第二个十年里,巴鲁克·奥巴马(Barack Obama)总统的教育政策亦对其高等教育发展发挥了一定作用。奥巴马将教育视作重建美国经济和改善民生水平的基石之一,并在《刺激经济法案》中将教育置于相当优先的地位。他于2015年12月签署了《每一个学生成功法》(Every Student Succeeds Act),淡化及部分地代替了《不让一个孩子掉队法》(NoChild Left Behind Act)。在这位非裔美国总统八年任期内,不仅就基础教育的改革提出了一系列方案,而且增加了联邦政府对高等教育的研发拨款,增加了大学生贷款额度,启动了一些高等教育改革项目,并取得了一定成效。特朗普(Donald Trump)推崇典型的美国资本主义价值观,搞的是美国优先、白人至上那一套。他主政美国的四年里,国际高等教育交流受到阻滞,外国留学生进入所谓敏感领域受到限制,美国高等教育公平没有起色,其在整个高等教育政策与实践方面几乎乏善可陈。2021年拜登(Joe Biden)坐上美国总统交椅。对高等教育,他试图改弦更张,助其回归符合教育规律、培养新型人才、促进科技发展、服务经济复兴、密切全球治理的轨道。实效究竟如何,尚须拭目以待。

六、结 语

在世界近代教育史上,美国高等教育是后起之秀,却在较短的时间内一跃跨入先进行列,用两百多年时间走过了欧洲国家上千年走过的道路。其发展中所获历史经验与教训,不仅对于美国自身,而且对其他致力增强高等教育质量与竞争力的国家都是一笔可资挖掘的财富。

纵观美国高等教育改革发展历程,不难发现,美国针对民族、自然、经济等方面的新问题,能够用不同于传统的观点进行分析、钻研、实验,以便发现教育规律,追寻解决方法,推动改革创新。在早期殖民地时期,教育被看成是家长或宗教的事务,公众并不认为政府应插手教育,人们也并不想设立专门教育机构来领导并管理全国教育事业。然而随着社会的发展,这种教育独立于政府之外的传统逐渐不能适应实际需求,越来越多的人认识到要对教育进行目的明确、策略适当、方式有效的政策干预,这是实现教育发展与经济社会发展相协调的重要保证。历史上,例如杜威的实用主义教育理论、巴格莱的要素主义教育理论、哈钦斯的永恒主义教育理论等,各树一帜,从不同侧面阐述教育问题,影响深远。对美国高等教育的发展进行历史考察,对于中国高等教育工作会产生一些启示,其中包括:要不断改革创新,加快高等教育综合改革步伐;要完善法治建设,提升现代大学治理体系和治理能力;要深化教育评价改革,积极构建重特色、高质量的高等教育体系。