试论我国公共资源治理的制度供给改革——以农业生物遗传资源治理为例

邹婉侬, 宋敏

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所, 北京 100081)

长期以来，生物遗传资源一直作为人类共同财富，属于公共资源范畴，主要借助公权治理。但是，近年来生物技术的飞速发展使得生物遗传资源价值迅猛增加，同时技术进步带来的资源独占成本降低，内在化收益变得大于内在化成本，人们占有资源的动机正成为推动全球生物遗传资源产权安排相关制度供给的主导动力。首先在国际上，联合国于1992年通过的《生物多样性公约》改变了生物遗传资源作为人类共同财富的传统做法，确立了生物遗传资源的国家主权、惠益分享和知情同意三个原则。《名古屋协定书》在2014年10月正式生效，其具体规定了生物遗传资源惠益分享国际制度框架。基于此，巴西、印度等资源大国都在加速建立国内生物遗传资源权属制度，积极探索建立公权与私权相结合的生物遗传资源治理机制。当公共资源同时兼备公共物品和私人物品属性时，在资源开发利用中的个人理性化博弈会导致集体的非理性，如果没有有效的制度供给，必然导致公共资源得不到有效治理，而最终走向破坏和枯竭的“公地悲剧”[1]。因此，能否建立与时俱进的制度变迁机制是摆脱公共资源治理中出现“公地悲剧”的关键。

我国作为世界八大作物起源中心之一，是世界自然资源和生物多样性最丰富的国家之一。目前有约30 000种高等植物，其中约有17 000种是我国特有植物，仅次于高等植物最丰富的巴西和哥伦比亚，位居世界第三[2]。我国一直非常重视生物遗传资源治理的制度供给。截至目前，除宪法外，我国现有与遗传资源相关法律21部、行政法规20部、国务院部门规章45部、其他规范性文件46个、司法解释3个，同时还有24个省、直辖市、自治区的43部地方性法规，64个地方性其他规范性文件[3]。但是，近年来，我国农业遗传资源却面临着生物多样性退化、生物海盗剽窃、育种材料奇缺、遗传资源开发程度低等现实问题。对此，本文首先从正式制度、非正式制度和实施机制等方面分析了我国农业生物遗传资源的制度供给现状,其次通过分析中央政府、行业和地方管理部门以及微观主体在不同类型制度供给中的利益博弈，阐明我国农业生物遗传资源制度变迁机制及其存在的主要问题,最后为健全我国公共资源治理的制度供给机制提出对策建议。

1 我国农业生物遗传资源治理制度供给

《生物多样性公约》将遗传资源定义为来自动物、植物、微生物或其他来源的任何含有遗传功能单位的具有实用或潜在使用价值的材料，人类遗传资源因特殊性，不在本文范畴内。农业遗传资源作为遗传资源的组成部分，是培育优质、高产、抗病(虫)、抗逆新品种,提高农业综合生产能力和保障国家食物安全的物质基础。广义的“遗传资源”包括地球上所有生物种类所拥有的具有实际和潜在价值的基因资源，深度上包括生物种和种以下的分类单位(亚种、变种、品系、派生品种等)及其遗传材料(器官、组织、细胞、染色体、基因和DNA片段等)的所有生物遗传功能单位[4]。传统上狭义的“遗传资源”是指栽培作物品种、林木品种、家养畜、禽、鱼以及菌类品种的种质资源[5]。种质资源是遗传资源的一个更偏向应用层面的命名，包括物种和基因两个层次。20世纪70年代左右，制度因素被纳入到经济增长中，美国经济学家North[6]认为“制度是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”，并称之为“制度安排”。随着生物技术的发展，农业遗传资源(种质资源)成为生物科学研究的重要基础，对农业遗传资源治理的制度安排是支配遗传资源保存、开发利用等活动当事人之间可能合作与竞争的一系列规则。按照North的分类，制度包括正式制度、非正式制度和实施机制[7]。

1.1 正式制度

正式制度是指由政府制定的影响经济交易的一系列政治、社会和法律基本规则，包括宪法、成文法与行为规范[8]。其中宪法是根本大法。我国宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”宪法明确了我国生物遗传资源作为自然资源的基本管理制度。根据宪法确定的基本制度，国家制定颁布了《环境保护法》《野生动物保护法》《种子法》《进出境动植物检疫法》《森林法》《畜牧法》《专利法》等一系列法律，分别规定了农业、林业、草原、渔业、野生动物等生物资源管理、保护与利用的相关主体的权利与义务。同时国务院及各业务主管部门还针对某些特定类型生物遗传资源及其部门管理职能，制定了《野生植物保护条例》《自然保护区条例》《植物新品种保护条例》《植物检疫条例》等一系列行政法规，以及《农业野生植物保护方法》《进出口农作物种子(苗)管理暂行办法》《进出境动植物检疫法实施条例》《森林法实施条例》《珍稀濒危保护植物名录》《农业野生植物保护方法》《国家重点保护野生动物名录》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《农业植物新品种权侵权案件处理规定》《植物新品种保护条例实施细则(农业部分)》《植物新品种保护条例实施细则(林业部分)》《林木良种名录》《国家级畜禽品种资源保护品种》《进出境动植物检疫法实施条例》《水产种苗管理办法》《水产原、良种审定办法》《渔业捕捞许可管理规定》等部门规章。

目前，我国农业遗传资源相关制度安排主要是从国家治理的公权角度，针对遗传资源收集、保存和利用中各利益相关方经济交易关系进行制度安排，在公法上，强调国家主权；在私法上，强调国家、集体所有。特别从“七五”计划实施以来，作物遗传资源收集保存一直被列入国家科技攻关项目。在农作物遗传资源的非原生境保护方面，据中国作物种质资源信息网(http://www.cgris.net)数据，目前已建成有国家种质资源长期库(农作物、水稻、蔬菜、棉花、麻类、烟草、西甜瓜、牧草、油菜、甜菜)和复份库各1座、10座国家中期库、43个国家作物种质资源圃(含2个试管苗库)，同时已建立农业野生植物原生境保护区(点)共190个,包括野生稻、野生大豆、小麦近缘野生植物、野生蔬菜等。1991年我国开始全国性林木遗传资源收集与保存，迄今已建成99个国家种质资源库，224处国家重点林木良种繁育基地及其他各类林木良种基地1 200多处，保存了主要树种的大群体、种源、家系、优树、无性系等，包括杉木、马尾松、杨树、板栗、枸杞等林木种质资源2.1万余份[9]；在畜禽遗传资源保护方面，我国已经建立了23个国家级保护区、158个保种场以及多种形式的地方种畜禽选育场和繁殖场，同时建立了国家牧草基因库、国家畜禽种质资源保存利用中心、家禽活体基因库、畜禽种质资源细胞库等非原生境保护设施；在水产种质资源保护方面，据农业农村部数据统计，我国目前共建立了535个国家级水产种质资源保护区；在野生动植物资源保护方面，我国目前共建立了474个国家级自然保护区。由此可见，我国已基本建立形成了覆盖农、林、牧、渔等行业的从野生种、近缘种、农家种到栽培种的原生境和非原生境保护体系。

但是相对于遗传资源的实物保护，缺乏对遗传资源保存、管理、开发和利用中各利益相关方的经济交易关系的制度安排。对遗传资源的产权安排基本停留在宪法对自然资源所确定的全民所有和集体所用的宏观层面，缺乏对产权客体以及产权职能的细分界定。对遗传资源全民所有制也没有明晰的产权代表。遗传资源权属身份界定的模糊导致大多数情况下微观权利主体的缺失和面向未来的制度变迁激励机制不健全。

1.2 非正式制度

非正式制度是人们在长期交往中无意识形成的、来源于民族文化的伦理道德规范，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯与意识形态等因素[8]。遗传资源的非正式制度主要是由于遗传资源的实际占有者在遗传资源开发利用过程形成的相互合作交换规范。长期以来，基于遗传资源作为上帝的恩赐，属于人类共同财富的基本意识，引种换种曾经是遗传资源国际交流的常规方式。美国曾是一个植物种质资源极度贫乏的国家，经过多年的收集、考察、引进和交换，现已成为拥有59.4万多份植物种质的世界第一资源大国，其中来自美国国内的种质资源数量仅约占库存种质的28%[10]。我国目前共保存农作物种质资源49.5万份，保存总量居世界第二位，其中长期保存350多种农作物的种质资源44万份，累计向国内分发及国外交换作物种质资源73.2万份次，分发资源被利用育成新品种580多个[11]。另外，在一些特种作物方面，美国、印度、欧洲、我国等13个国家共保存向日葵、红花、亚麻(含纤用)、蓖麻及苏子等特种油料种质资源约9万份，其中美国保存的特种油料种质资源数量位居第一，超过2.2万份，我国保存特种油料作物种质资源(蓖麻、向日葵、红花、苏子)8 400余份，其中21%为国外种质，国内种质主要来源于湖北省、华北、东北、西北和西南地区[12]。

我国是世界栽培作物起源中心之一，起源于我国的经济作物占全球数量的20.4%[13]。20世纪50年代，美国大豆生产遭到大豆孢囊线虫病的严重威胁，我国大豆作为抗源引种到了美国，有效地控制了该病害，恢复和发展了美国大豆生产；80年代，我国“掖单13号”玉米引种到日本后，生物产量和籽粒产量分别比美国先锋种子公司的“P3352”品种增产35.1%，产量和抗倒伏性被评为第一；我国的杂交水稻已被40多个国家和地区引进，海外推广面积高达约400万hm2[14-16]。目前世界各国都竞相引种我国重要农作物、果树、园林作物、药用作物及珍稀名贵作物，特别是许多源自我国的经济作物已遍布世界各地。林木方面，现阶段国外对我国的引种主要集中在银杏、杨树、猕猴桃、观赏植物等物种。我国很早就开始重视种质资源的引进，不断从世界各地引进种质资源来促进国内农业发展。20世纪80年代，我国从日本引入的粳稻品种“空育131”在东北地区进行种植，其高产、优质、耐冷的特性使其连续8年居全国常规稻品种种植面积之首;1966年,我国从日本引入大麦品种“早熟3号”，在长江流域以南进行种植，它因早熟、丰产、适应性广的特性取代了当时种植的农家品种；1950年，从美国引进了“岱字棉15号”棉花，1960年种植面积达到了400万hm2,占当时全国棉田面积的84%，其衍生出来的优良品种(系)数量更是高达400多个[17-19]。近年来，我国从国外引入玉米、小麦、马铃薯、芝麻、花生等共计有7万多份种质资源，并取得了明显的经济效益[20]。林木方面，我国从国外引入了杨树、桉树、雪松、黑松等林木物种121科508属1 824种[21]。

另外，育种家之间的育种材料有偿和无偿交换、农民的自留种以及农民相互之间的换种行为也是构成生物遗传资源交易的重要组成部分(图1)。但是我国农业科研主要由公共科研单位承担，私营企业和个人承担数量相对较少，除了公共管理部门主导和引导的遗传资源交易规则之外，占有遗传资源的育种家个人和农民之间的非正式规则相对较少，而且大多依托政府授权背书。

1.3 实施机制

实施机制是指为合作者提供信息、监督规则执行情况，从而保证规则实现的方法体系。公共资源有效治理依赖于治理主体能够获得准确的信息、实施有效监督和合理制裁[6]。我国已经积累了相当数量的农业遗传资源材料和海量的信息数据，同时在相关管理制度中也规定了相应的监督和制裁措施。

1.3.1作物遗传资源信息系统1988年初，作物种质资源信息平台 ( http://www.cgris.net/)建成并开始对外服务。目前拥有200种作物(隶属78个科、256个属、810个种或亚种)、41万份种质信息、2 400万个数据项值、4 000 MB，是目前世界上最大的植物遗传资源信息系统之一。包括国家种质库管理和动态监测、青海国家复份库管理、32个国家多年生和野生近缘植物种质圃管理、中期库管理和种子繁种分发、农作物种质基本情况和特性评价鉴定、优异资源综合评价、国外种质交换、品种区试、指纹图谱管理9个子系统，700多个数据库，130万多条记录。另外，中国热带农业科学院热带作物品种资源研究所牵头建成了热带作物种质资源库(http://ctcgris.catas.cn/ctbigdata/Home?from=kjb)和热带作物种质资源信息平台(http://ctcgris.catas.cn/ctbigdata/Home?from=nyb)，拥有热带果树、热带牧草、热带经济作物、热带花卉、南药和特种蔬菜6大类63种热带作物的3.35万份种质资源信息，包括共性数据库、特性数据库和图像数据库，实现了热带种质资源数据资源共享[22]。

1.3.2畜禽遗传资源信息系统2005年12月，“畜禽种质资源标准化整理、整合及共享” 试点项目正式启动，标志着畜禽种质资源共享平台建设的开始。项目平台包括活畜、精子、胚胎、细胞系、血样或组织样本以及DNA样本等种质资源库，并通过网络建设，把种质资源库中的文字、数值和图像等信息进行整合，建立快捷的生物信息分析管理、查询和共享的信息网络系统。其中，2011年建成的国家家养动物种质资源平台(http://www.cdad-is.org.cn/)收集了包括猪、鸡、牛等畜禽及狐狸、鹿、貂等特种经济动物的活体、遗传物质和信息资源。据其公布的信息显示，截至2017年底，平台已整合资源总量达738种，为畜牧业的科技创新和可持续发展提供重要支撑。

1.3.3水产遗传资源信息系统2004年，科学技术部下达了“水产种质遗传资源标准化整理、整合与共享”的国家基础性平台建设项目。国家水产种质资源平台收集、整理和保存了具有学术及经济价值的水生生物活体资源、水生物种标本资源及种质遗传材料等，对分类地位、形态特征、生态习性、遗传信息、经济价值等有关信息进行数字化处理并向社会提供共享服务。国家水产种质资源共享服务平台(http://www.fishinfo.cn/)2017年度公布的资源储蓄量显示，总计整理、整合和保存了15 231种水产种质资源。其中，活体资源1 763种、标本资源2 314种、DNA资源10 646种、精子资源147种、细胞系资源190种、病原菌资源171种，整合的水产种质资源占国内保存资源总数的95%以上，实现了重要养殖经济物种的全覆盖，极大地促进我国水生生物资源的保护和利用[23]。

1.3.4微生物遗传资源信息系统自2003年开始建设的国家微生物资源平台以9个国家级微生物资源保藏机构为核心，整合了我国农业、林业、医学、药学、工业、兽医、海洋、基础研究、教学实验9大领域的微生物资源，并设立了专门的微生物菌种管理委员会，即中国微生物菌种保藏管理委员会(http://www.im.ac.cn/database/aboutccccmc.html)，对工业、农业、林业、医学、抗生素、兽医及普通微生物7个领域的国家级专业菌种保藏管理中心进行管理，另外3个为国际级菌种保藏中心。据国家微生物资源平台(http://www.nimr.org.cn/indexAction.action?articleClassId=0)数据显示，截止到2015年年底，平台库藏资源达到206 795株，已整合微生物资源占国内资源总数的41.4%，占全世界微生物资源保存总量的8.13%，且长期安全保藏。不但丰富了库藏资源的多样性，同时也未为科学研究与创新储备了大量优质资源。

2 我国公共资源治理制度供给及其变迁机制分析

公共资源治理中发生公地悲剧的根本原因是制度供给不足或制度变迁机制失灵。制度供给的规模及其变迁方向不是随机的，按照经济学的分析方法，制度安排的选择源于对制度供给的费用和效益的权衡[24]。

2.1 公共资源治理制度供给的微观主体缺失

制度供给的方式及其演变模式主要取决制度供给的主体。公共资源管理制度供给的主体一般可分为中央或地方政府管理部门供给和公共资源的占有使用者等微观主体供给。

我国遗传资源一般由中央或地方政府集中控制和管理，通过制定法律法规、政策、命令等进行制度供给，再通过相应的组织机构来负责相关执行与监管事务。地方管理部门是中央政策的执行者，也是地方及微观主体利益的捍卫者，地方管理部门通过协调中央、地方及微观主体的利益，推动政府的职能转变，是连接宏观和微观两个博弈层次的纽带，在公共资源制度变迁上发挥着重要作用。

农业生物遗传资源管理制度供给的微观主体为农业科研机构、育种企业和农民合作社等。从我国生物遗传资源制度供给的现状来看，微观主体在制度供给中的功能薄弱。农业生物遗传资源管理制度主要由外在的管理部门提供，而非由资源占有利用行动中的微观主体自我提供。由此决定了我国遗传资源制度变迁的动力机制主要依赖于政府的强制性制度变迁，而缺乏利益诱致性制度变迁的驱动机制[24]。在制度主要由局外主体供给的体制下，与时俱进的制度需求很难转化为制度变迁机制。例如，1997年原农业部发布了《进出口农作物种子(苗)管理暂行办法》。根据2000年制定颁布的《种子法》，2003年重新制定了《农作物种质资源管理办法》，同时废除了《进出口农作物种子(苗)管理暂行办法》有关种质资源进出口管理的内容，由此形成了我国农业遗传资源进出口管理的基本制度格局。尽管这期间我国种业发展经历了从计划供种到市场化运营，从国内自给到走出去引进来国际化发展的历史性转变，但是农业遗传资源进出口管理制度却始终保持一成不变的格局。种业创新并没有有效驱动农业遗传资源进出口管理制度变迁。

2.2 政府制度供给的部门理性与整体的非理性

政府作为公共资源管理制度的主要供给者，具体是由不同职能或级别的政府部门来实施的。在中央政府的层面上，我国遗传资源的管理涉及到国家草原和林业局、农业农村部、国家卫生健康委员会、国家中医药管理局、国家市场监督管理局、国家食品药品监督管理总局、公安部、海关总署、商务部、科学技术部、住房和城乡建设部、生态环境部等多个部门，体制十分复杂。在农作物种质资源方面，农业农村部主要负责收集、整理、鉴定、保存以及登记，农业农村部种业管理司负责育种材料保护和植物新品种保护，中国农业科学院则负责种质资源的鉴定、保存、科研、信息以及对外交换工作。林木种质资源的收集、整理、鉴定、保存及登记主要由国家草原和林业局负责，住房和城乡建设部负责其中与园艺相关的林木种质资源。动物遗传资源管理主要由国家畜禽遗传资源管理委员会负责，而种畜禽的进出口审批以及畜禽和牧草的种质资源保存、渔业种质资源管理及水产鱼类种苗进出口则由农业农村部种业管理司负责。有关野生动物遗传资源和中医药材的遗传资源管理部门涉及农业农村部、生态环境部、草原和林业局、国家卫生健康委员会等部门。这些政府职能部门或机构本身都是理性的个体。它们在制度供给中会追求部门职能目标最大化。这种最大化的部门目标指向未必与政府整体目标一致和统一。例如，外国育种人到我国申请新品种保护时，需要向我国审查测试机构提交在国外育成的育种材料。畅通进出境通道，让全球新品种繁殖材料能顺利进入我国，不仅能极大地丰富我国的种质资源，为国内育种创新提供充分的资源基础；而且，也能加速我国植物新品种保护事业国际化进程，让国内农业生产者能充分利用全球最新育种成果，实现提质增效，赋能乡村振兴。按照我国现行种子进出口管理制度，外国育种材料进口首先需要经过农林种业主管部门关于种子进口许可的行政审批；其次要接受植物检疫部门的检疫审查，然后经过海关部门的通关监管；最后提交给植物新品种保护部门保藏和组织栽培试验。但是，由于管理部门对生产目的或科研实验目的界定标注不一，审批要求提交的材料与国际惯常做法不接轨等原因，各管理部门追求尽职尽责的个体理性，结果导致了国外遗传资源很难进口的整体非理性结果(图2)。

2.3 制度不均衡与制度变迁的政府偏好

由于制度选择集合、技术进步、制度服务需求和其他制度等要素改变，都会引起制度不均衡[24]。当发生制度不均衡时，制度变迁可以从一种制度安排，逐渐演变到其他制度安排上。引起制度变迁的动力机制包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁主要源于原有制度安排下限制的获利机会，而强制性制度变迁则可能因为利益集团对现有利益分配的博弈。我国农业遗传资源治理制度供给中，在主要依赖政府强制性制度变迁的情况下，诱导制度变迁的动力因素并不来源于制度改进可能带来的利益增长机会，主要受制于政府的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性[24]。保障粮食安全、维护社会主义公有制和保护农民利益等政府的基本价值取向决定了政府对农业遗传资源等公共资源治理的制度供给方面，更倾向公权治理和计划配置，而非私权激励和市场化配置。随着现代生物技术的发展，生物遗传资源的价值日益凸显，但是我国对遗传资源的制度安排基本还停留在国家和集体公有制和非交易性的治理方式。层层行政审批带来的巨大交易成本限制了微观主体通过遗传资源高效配置带来的获利机会，结果导致了育种资源闲置和短缺并存的矛盾，育种创新面临端着金饭碗要饭吃的育种材料奇缺局面。

3 对策建议

随着现代生物技术发展带来的农业遗传资源经济价值增加，农业遗传资源同时兼备公共物品和私人物品的属性凸显。农业遗传资源治理制度供给如果单纯依靠微观主体制度供给，由于搭便车行为的存在，可能会导致制度供给不足，制度安排不能达到最优；同样如果单纯依靠政府制度供给，由于政府的政治偏好，在制度供给上不一定会以实现社会财富最大化为目标。针对我国公共资源治理制度供给的微观主体缺失问题，亟需强化微观主体的制度供给主体地位，在政府与遗传资源拥有者和利用者之间形成协同创新的制度变迁动力机制，让政府与微观主体共同发挥作用，相互促进，同时打通制度实施过程中各个毛细血管，才能使制度有效实施，进而促进公共资源更加合理有效的利用。

3.1 建立农业种质资源权属制度

《生物多样性公约》明确了遗传资源的国家主权，并未明确规定遗传资源的所有权形式。我国现行遗传资源相关法律规定国家机关拥有遗传资源的管理权和惠益分享权，但是尚没有明确的所有权界定。遗传资源国家主权的内容主要包括对遗传资源获取、开发和利用活动的监督管理权以及惠益分享权等。而遗传资源的所有权可以按照土地及地上附属物所有权的界定方式，除了国家所有权外，还包括集体和个人所有权，其主要权能则可参照民法对所有权权能的规定为主，包括占有、使用和收益三项权利。当然所有者实现其权能的时候,同时也应当适时考虑例外情况，比如在获取和使用遗传资源的时候，应当考虑当地民族和社区之间根据风俗习惯使用、互换遗传资源的行为等例外情形；在处理遗传资源的过程中，也应根据不同的获取目的设置不同条件，以最大程度地实现遗传资源的合理开发利用。

3.2 建立事先知情同意制度

《生物多样性公约》确立的“事先、知情、同意”制度为生物遗传资源获取的基本制度，但我国目前并未对此有明确的规定。“事先”即是指在进行遗传资源和相关传统知识开发和使用活动开始之前；“知情”即有关国家和当地民族及传统社区已经了解和掌握以下信息，包括拟进行的活动名称、参与人数、活动地点、规模、拟进行活动的内容和步骤、预期达到的效果、可能会对生物多样性和人文环境、生态环境的保护产生影响、拟开发的活动可能形成的惠益分享及安排等；“同意”即是有关国家和当地民族及传统社区对此做出了实体性决定，即赋予开发者和使用者相应的权利。我国在进行相关制度设计时，应着重考虑国内与国外获取和使用者之间的区别，对外国开发和使用者因目的不同设置不同的条件等。同时，明确事先知情同意制度的具体内容，具体包含程序方面和实体方面两层含义。

3.3 完善遗传资源来源披露制度

来源披露和将依赖非法获取遗传资源做出的发明创造排除在知识产权保护之外，是防止生物剽窃、保护遗传资源国家主权和遗传资源权利主体利益的有效措施。我国2008年新修订的《专利法》确立了遗传资源来源披露制度。要求对依赖遗传资源完成的发明创造，申请人应当在专利申请文件中说明该遗传资源的直接来源和原始来源，无法说明来源时需陈述理由。同时，规定对违法获取或者利用遗传资源的发明创造不授予专利权。但是在新品种保护方面，需要采取相应的制度设计，才能真正实施该项制度的整体目标。