新时期国土空间规划功能定位与实施策略研究

周铁刚王欢 忻州市规划事务中心

1 前言

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排[1]，它将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划进行融合统一，以便实现“多规合一”，强化对各专项规划的指导约束作用，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。它主要经历了三个发展阶段，包括改革开放头十年的恢复与发展期、规划重心从城镇空间进一步发展到乡村空间的城乡统筹期以及21世纪至今的快速发展期。

2 国土空间规划功能定位

国土空间规划的功能定位明确了整个规划的性质、基调和落脚点，是开展规划编制和实施的前提与基础。

2.1 国家空间发展的指南

国土空间规划是我国国家规划体系的重要组成部分，它基于人口、经济、土地、生态环境等科学布局国土资源，发挥着提供空间保障的重要作用。一方面，国土空间规划，要在实际的工作中，为国家战略提供坚实的落脚点，以此实现国家战略的落实。另一方面，国土空间规划要适应新经济增长的需求，结合当下国家经济发展常态化目标，“，“把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”，积极探索出一条符合我国国情的、高水平的发展道路。

2.2 可持续发展的空间蓝图

《若干意见》强调，国土空间规划“是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”。作为可持续发展的重要蓝图，国土空间规划的实施，必须将生态和环保放在发展的首位，落实在规划的基本原则之中，做到对生态保护红线的坚守，强化人与自然的和谐共处，实现国土空间规划的绿色建设，保障生态文明中国的构建。

2.3 开发保护建设活动的依据

国土空间规划，它以宏观性、战略性、指导性为主要原则，整合土地、地质、矿产、地理信息等各类数据，按照统一的规划技术标准体系进行编制，是全国国土开发建设的基本依据和重要纲领，更是相关政策文件制定和政府部门工作落实的主要依据。

作为对全国国土空间规划的落实，省级国土空间规划以“战略引领、底线控制”为主要原则，合理划定各种边界，以此实现对国家战略的落实，以及对省级以下规划工作的指导。市县和乡镇的规划，是对上级规划的落实，它以“底线管控、可操作性”为主要原则，对上级规划进行细化、分解、落实，将政策及目标灵活的适用于本区域之中。

详细规划是国土空间开发保护活动开展、国土空间用途管制实施、城乡建设项目规划许可核发以及建设活动进行等的法定依据，是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排。

3 实施策略

3.1 科学合理编制规划

3.1.1 体现规划战略性

国土空间规划应在编制过程中，对党和国家的战略决策部署，以及明确的政策要求予以贯彻落实，并在具体的规划工作中，对战略性予以体现，包括规划目标的明确、规划格局的优化、规划生态的保护等。

3.1.2 提高规划科学性

一是要结合当地情况，有效的开展规划工作，并注重坚持生态以及绿色的发展理念，遵循自然、经济、社会和城乡发展规律。

二是要制定规划红线和规划边界，包括生态红线、耕地红线、城市发展边界等，以期践行可持续发展的理念。而这一红线的制定及规划，还是需要依照适宜性和承载力两大基础因素进行。着重从水、生态、环境三方面出发，界定区域开发保护的基底格局。

三是要优化国土空间结构和布局。在科学有序的基础上，对各经济结构进行功能空间的部署，同时也要注意对整体结构和布局的保障，也就是做好陆海、区域、城乡等各方面的统筹规划，实现空间的综合利用。

四是搭建平台。通过搭建全民参与平台，扩大社会各界各方的参与度，以实现规划的全面参与。通过拓宽公众参与渠道，保障规划信息的及时获取和反馈，引导公众和社会组织积极为国土空间规划献言献策，提高规划的科学性。

3.1.3 加强规划协调性

国土空间规划，还要对其协调性进行加强和保障。协调性的加强体现在，一方面要统筹安排各相关领域的空间需求，将相关专项规划主要内容纳入详细规划；另一方面要依据批准的国土空间总体规划编制和修改详细规划，保障规划过程中各项内容的平衡、协调。

3.1.4注重规划可操作性

国土空间规划的进行，可操作性也是重点突出内容。可操作性主要是依托于“指标控制+分区管制+名录管理”的方式，并对约束性和刚性需求进行明确，提出下级国土空间总体规划和相关的专项规划要求，确保规划的可操作性。

（1）分区传导。一是国家和省级规划要划定主体功能区，主要以县为单位，划定三类主体功能区；二是市、县级规划要划分规划分区，落实上位空间规划要求，指导乡镇级规划编制实施，确定规划用途。

（2）边界管控。将边界管控作为总体规划底线约束和刚性管控的核心手段，要依法依规、确保数量、提升质量、规范调整，将国土空间规划确定的“三线”及各类海域保护线、历史文化保护控制线、重要蓝绿空间和开敞空间控制线等空间管控边界的要求层层传导，直至落实到坐标界线。

（3）指标控制。指标包括约束性指标、预期性指标和建议性指标。

（4）名录管理。一是侧重落实生态保护刚性约束的保护性名录，包括重点生态功能区在内的各类保护地，以及历史文化名城、名镇、名村、传统村落等；二是侧重增强规划弹性管理的重点项目名录，包括基础设施、综合防灾减灾建设项目，以及国土空间整治和生态修复项目等；三是其他名录，包括战略性矿产保障区名录、特别振兴区等。

在规划传导体系设计上：①城乡有别。紧扣城市、乡村两类地域空间的治理复杂性、管控重点差异性，以城镇开发为边界，实行城市与乡村差异化的管理方法和对策。城镇开发边界，则由市县单位的管理部门，进行自然资源的详细规划管理，进而以“详细规划+规划许可”进行用途管制；而对于乡村区域，按照“应编尽编”的原则，由乡镇政府编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，并作为实施许可管理的依据；其他区域，可以采取“约束指标+分区准入”的方式进行管制。②因地制宜。各地可根据实际情况，在市级总体规划基础上加强对详细规划的指引和传导，大城市可先根据行政区或规划片区编制分区规划（相当于县级总体规划）。

在规划传导内容设计上：①对于城镇开发中，开发边界内的传导约束，地方应结合实践经验，因地制宜地制定详细规划，确保市（县）总体规划提出的建设用地规模等控制指标、基础设施、公共服务设施配置、城市四线控制要求传导落位。②对于城镇开发边界外村庄规划的传导约束，按照村庄发展类型及村庄发展状况，明确需要编制村庄规划的数量和名单。村庄规划应确保乡镇国土空间规划提出的基础设施和基本公共服务设施布局、耕地和永久基本农田保护安排、产业发展空间引导等控制传导要求在空间有效落位。

3.2 严格落实规划编制与审批流程

3.2.1 完善规划编制流程

自上而下建立国家—省级—市级—县级—镇（乡）级五级国土空间规划，将各级规划的指标要求和空间要求层层传导，国家、省、市、县编制总体规划，由各地结合实际，进行乡镇规划编制。建立总体规划、详细规划和相关专项规划三类国土空间规划，以总体规划为详细规划的依据、相关专项规划的基础，相关专项规划要互相协同并与详细规划做好衔接。

3.2.2 优化规划审批流程

建立各级国土空间规划审查和备案制度。国家层面的国土空间规划由自然资源部会同相关部门组织编制，报党中央、国务院审定后印发。省级层面的国土空间规划由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批。需报国务院审批的城市国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求。

3.3 完善国土空间基础信息平台建设

根据第三次全国土地调查成果，构建统一的国土空间基础设施信息平台，整合现有的基础设施和网络、系统和其他相关信息资源。构建自然资源“一张图”的分布式管理、应用和共享机制，促进政府部门间数据共享和政府与社会的信息交互，构建基础支撑平台。

3.4 建立健全实施监管机制

建立动态监测——定期评估——及时预警——维护调整机制。制定规划监控指标体系、技术标准和工作流程，以信息平台为支撑，加强对各类管控边界、约束性指标的长期动态监测。建立定期评估机制，对规划实施的一致性与效能进行科学评估。

强化规划执法督查。探索条块结合的规划督查机制，上级政府应加强对下级政府规划实施的监督检查和考核评价。对违反国土空间规划行为的举报，自然资源和有关主管部门、地方人民政府应当及时受理核查，并将监督检查情况依法公开。

4 结束语

综上所述，科学合理编制规划、严格落实规划编制与审批流程、完善国土空间基础信息平台建设、建立健全实施监管机制等，可以有效提升国土空间规划功能定位的合理性，确保规划体系构想的实现和国土空间规划的科学化、系统化与法定化。