玛纳斯县农村承包土地托管收益分配现状与发展对策

陈 欣， 林 彤， 刘新平， 王晓莹

(新疆农业大学 管理学院， 新疆 乌鲁木齐 830052)

0 引言

近年来，由于种植成本不断攀升、农业效益低、非农就业机会增加及部分年轻人不愿种地的思想，使得农民耕种土地的积极性每况愈下，农村劳动力外移、土地撂荒、空心村等问题随之而来[1]。农村土地亟须寻求符合自身特点的土地发展途径，而“土地托管”就是在此背景下，逐渐催生形成的一种新型农业经营主体实现规模化经营的途径，其在解决“无人种地、土地撂荒”等问题方面有着显著作用[2-3]。收益分配问题是土地托管可持续发展的核心，也是阻碍其发展的难点问题。土地托管组织在土地托管过程中由于把控生产各个环节，掌握着丰富的社会资源，使得利益分配控制权往往掌握在其手里，导致无法有效保障托管农户的利益。

利益是农户是否愿意参与土地托管的根本所在，而农户作为土地托管过程中较为弱势及掌握土地资源关键一方，如果其利益不能得到有效保障，那么土地托管势必不能壮大发展甚至无法发展。目前国内学者多根据参与土地托管的不同主体研究其利益来源。温日宇等[4-7]认为，土地托管主体的利益来源主要是购销农资差价、规模化生产效益、政府补贴及托管服务费，被托管农户的利益来源主要是生产成本降低、增产增收、非农收入增加及土地增值效益，而村集体主要通过降低托管交易成本获取村集体收入以及鼓励提倡土地托管发展、促进农业现代化发展来获得政绩。但对土地托管收益分配方面的研究较少，对新疆土地托管收益分配问题更是鲜有研究报道。因此，研究土地托管的收益分配问题不仅能更好地保障托管农户利益，更对促进新疆土地托管健康可持续发展具有重大现实意义。

玛纳斯县作为新疆农业发展较为先进的地区，对其土地托管的收益分配展开研究对新疆其他地区有着一定的借鉴意义。为进一步摸清玛纳斯县农村承包土地托管收益分配现状及问题，找准制约其发展的瓶颈，调研组于2020年6月对玛纳斯县2个开展土地托管且具有代表性乡镇的5家土地托管合作社的土地托管收益分配现状进行深入调查(发放调查问卷250份，回收有效问卷236份，问卷有效率达94%)，针对玛纳斯县当前土地托管收益分配存在的主要问题，提出完善玛纳斯县土地托管收益分配机制的发展对策，以期为新疆土地托管健康可持续发展提供参考。

1 玛纳斯县土地托管收益分配现状

玛纳斯县土地托管农户将承包经营的土地托管给土地托管组织后，能带来巨大的经济效益和社会效益。根据当地土地托管组织的服务内容，得出其直接经济收益主要包括农产品销售收益、农产品加工收益和政策性收益。农产品销售收益主要是指农作物直接出售获取的收益；政策性收益主要包括政府的政策优惠和补贴等；社会效益是指随着土地托管的不断发展，可以带动农村经济增收，创造就业机会。调查显示，在进行收益分配时，5家土地托管合作社均表示当前仅对农产品销售收益和政策性收益进行分配，农民将土地托管后，再受雇于土地托管组织或其他非农职业，有助于提升农民综合素质，促进观念更新，强化农民生存技能。同时，规模化经营可加快农村基础设施建设完善，提升乡村村落景观质量。玛纳斯县土地托管收益分配现状主要从收益分配原则、主客体及方式3个方面体现。

1.1 收益分配原则

1.1.1 经营信息的共享度 农民愿意将自己承包的土地加入土地托管组织，前提是要保证农民与各参与主体地位平等。而信息不对称可导致土地托管组织、龙头企业等存在道德风险，成为农民与各参与主体地位不平等的主要因素。因此，信息对称原则要求农户将承包土地托管给土地托管组织后的经营过程中，各经营主体要与农民信息共享，包括农资用量、成本支出、收益等应做到公开透明，受到托管农民和其他主体的共同监督。调查结果显示，经营主体与农民的信息共享率为86.74%，玛纳斯县土地托管组织基本可以秉持信息对称原则，在很大程度上避免了信息不对称和土地托管组织的不当逐利行为使处于弱势方的农民托管积极性降低的问题。

1.1.2 托管组织决策的被认可度 土地托管组织领导层表示在土地托管和收益分配时，要保证公平公正原则，如此可在一定程度上调动农民与土地托管组织合作的积极性，同时促进土地托管持续良性发展。调查结果显示，认为土地托管组织决策不当程度较高和极高的占比为0；认为决策不当程度为一般的占比为13.16%，表明土地托管农户对土地托管组织所做的决策是认可的，一定程度上说明玛纳斯县土地托管组织秉持了公平公正原则，其决策方向获得农户的认可，有利于合作的长期发展。

1.1.3收益分配方式的被认可度 在土地托管收益分配时，应从各参与者角度出发，全面考虑各方面的因素，确保其更加符合实际操作，具备合理性和可操作性。在保障农民基本财产收益的前提下充分兼顾各方利益，合理构建风险共担，收益共享的利益联结机制。调查结果显示，认为当前土地托管收益分配方式的合理程度一般及以上的占比为61.58%；认为不合理的占比为38.42%。说明玛纳斯县土地托管组织当前的分配方式符合大多数农户的意愿。

1.2 收益分配的主体与客体

调查显示，玛纳斯县土地托管的收益分配主体仅存在农户与土地托管组织之间，村集体作为土地所有者并未参与收益分配。收益分配客体则是指农户将承包经营的土地托管给土地托管组织后扣除农业生产成本和公积金后的盈余。

1.3 2种收益分配方式及其适用对象

1.3.1 收益分配方式 调查显示，玛纳斯县土地托管收益分配方式主要包括保底收益+二次分红和直接分红2种方式，其中，有4家土地托管组织采用保底收益+二次分红方式，即对托管的农户依据托管土地质量的不同保底收益也不同，保底收益为300.00～750.00元。总收益减去保底收益、生产成本、激励金及公积金外的盈余在农户与土地托管组织之间进行二次分红，二次分红的比例不同土地托管组织分红比例也不同。有1家土地托管组织采用“直接分红”的方式，托管农户将自己的承包土地以面积大小的形式入股到土地托管组织，对其最终产生的盈余土地托管组织采取与农户直接分红的方式进行分配，其前提是农产品没有因自然灾害导致绝收。综合以上2种收益分配方式，其收益分配流程如图1所示。

图 1 玛纳斯县土地托管收益的分配流程

1.3.2 不同收益分配方式的适用对象 保底收益+二次分红收益分配方式对农户利益的保障程度及其普适性相比直接分红方式更佳，而在服务监督形式与监督强度方面二者不具有差异性。其中保底收益+二次分红型收益分配方式能够使双方合作的积极性进一步提高，尤其能增强土地托管组织在经营管理方面的激励作用，并且能保障农户的利益，因此，其相比直接分红型收益分配方式更易被农户接受。但该方式也存在一定的不足，主要体现在其适行条件，即要求土地托管市场发展较为成熟及托管土地具有较好的生产潜力。

直接分红型收益分配方式由于双方的最终受益是采取直接分红，即效益越高双方能分得的收益越多，故其能最大程度地发挥农户与土地托管组织的作用。但相比保底收益+二次分红型收益分配方式，其在土地地力条件、土地托管市场环境、农业现代化技术、农户风险承受力、土地托管组织社会资源等方面的要求更高，故其普适性相对较弱。另外，由于该方式没有保底收益，其对农户的利益保障程度也相对较弱。

总体看，保底收益+二次分红型收益分配方式适合土地托管发展相对成熟的地区，且风险承受力较弱的农户；直接分红型收益分配方式适合土地托管市场发展成熟、农户风险承受力强、土地托管组织社会资源丰富的地区。玛纳斯县作为新疆农业发展比较发达的县(市)之一，虽然土地托管发展起步较晚，但其不论是农业机械化水平、耕地质量，还是农户对现代农业的认知相对新疆其他地区发展都比较成熟，故认为玛纳斯县发展土地托管的条件已较为成熟，保底收益+二次分红型收益分配方式与直接分红型收益分配方式都能在玛纳斯县很好地进行，推荐以直接分红型收益分配方式为主要分配方式，但分红的依据及比例的判定有待进一步研究。

2 玛纳斯县土地托管收益分配存在问题及原因

2.1 缺乏规范的收益分配制度

玛纳斯县土地托管收益分配规范化制度建设十分薄弱，随意性、非规范性比较突出。主要表现：认为土地托管合同规范程度一般的占比为55.93%，签署的合同对收益分配的内容、方式等缺乏准确性描述，缺乏内容的规范性，对各主体之间的权、责、利的规定性弱；缺乏有效的法律约束，部分地区仅是口头协议收益分配的方式，使得违约的风险加大，同时也缺乏相关法律规范和处罚机制，无法有效保障农户的利益。

2.2 缺乏有效的财务监管

调查显示，玛纳斯县大部分的土地托管组织都未设立专门的会计财务部门，很多都是一人身兼数职，同时管理土地托管组织的运营和财务。另外，除了内部的监事会，并无除政府以外的第三方监督机构，但在政府监管方面，认为当地政府对土地托管的监管没有影响、影响不大和有影响的占比分别为56.36%、31.78%和11.86%。表明，一旦土地托管组织有不当的逐利行为，托管农户的利益将无法得到有效保障，因此，玛纳斯县的土地托管缺乏有效的财务监管。

2.3 缺乏公平合理的收益分配制度

调查显示，有4家土地托管合作社收益分配制度的建立都缺乏科学合理性，对收益分配的依据、计算方式、具体分配内容及分红比例等都没有进行科学合理的制定，未考虑参与主体投入、承担风险等方面的因素，只是单纯考虑生产成本。在确定收益分配方案时没有征求托管农户意见，仅单方面决定分配方案，造成农户托管的积极性不高。

2.4 缺乏具有实施性的土地托管相关政策

玛纳斯县虽积极响应国家鼓励发展新型规模经营主体的号召，但地方政府暂时未出台相关政策支持土地托管。问卷统计结果显示，7.63%的托管农户表示没有土地托管相关政策，50.85%的托管农户表示并不清楚是否有土地托管相关政策，41.52%的托管农户表示有土地托管相关政策。但深入了解后发现，绝大部分农户都是把政府对农户参与土地托管行为的支持认为是土地托管政策。可见，玛纳斯县缺乏实施性的土地托管相关政策，一方面，使得土地托管组织在管理方面缺乏有效法律约束；另一方面，对于土地托管过程中发生纠纷时，如收益分配不合理、单方面违约等，缺乏界定责任的依据，从而无法有效保障托管农户权益。

2.5 未建立第三方财务监管机构

问卷统计结果显示，87.71%的托管农户表示没有第三方监管机构，所有土地托管组织表示仅有内部成立的监理会，没有第三方监管机构监管土地托管的运行过程。由于缺乏代表普通农户监管的第三方机构，使得土地托管组织内部监理会的财务监管不够权威，同时无法有效保障普通农户利益。土地托管组织在资金运用、收益分配等方面出于自身利益最大化的考虑，难免会存在私心，导致普通农户的利益无形中受到威胁，而其也没有途径去维权。因此，缺乏第三方监管机构是造成财务监管不力的主要原因。

2.6 收益分配控制权不合理

出于收益主体间在资源禀赋方面的差异性，合同条款的草拟、履行与调整，往往是由土地托管组织较为核心的成员控制，普通农户一方面缺少竞争意识，另一方面缺乏控制与参与能力，因而总是被动接受。就收益分配制度而言，则表现为收益分配控制权的单一归属。问卷统计结果显示，63.56%的托管农户表示利益分配制度是由土地托管组织制定的，托管农户并不参与制定过程。而收益分配制度的控制权一旦由土地托管组织核心成员掌握，将会出于利益最大化的考虑而偏向于自身的交易方式和利益分配方式与内容，并保有对条款的最终解释权；而作为弱势方的托管农户只具有利益分配索取权，基本不参与收益分配的协商和制定，导致收益分配的协商制定过程中主体不完全，使得相关条款只具有单方代表性。

3 完善玛纳斯县土地托管收益分配机制的对策建议

3.1 构建风险共担，利益共享的命运共同体

只有真正做到风险共担，利益共享，才能使各收益主体心往一处想，劲往一处使，避免各自为了利益而出现不当逐利行为。由于当前玛纳斯县大部分土地托管组织都处于土地托管的初级阶段，在托管过程中可能发生的风险基本由土地托管组织承担，托管农户不承担或承担较少风险，未能做到风险共担，因此，在收益分配及经营过程中难免出现问题。建议土地托管组织对土地托管过程中可能会发生的风险进行全面评估，并与托管农户协商风险分担的具体事宜，另将可能产生收益的环节也相应作出具体划分，对分险共担与收益共享的具体情况都应在双方签署的协议或合同里明确说明，避免单方违约而无据可依。

3.2 建立合理的收益分配与保障机制

合理的收益分配方式是保证各收益主体利益的基础，科学的利益保障机制是确保各收益主体利益实现的关键。因此，土地托管组织与托管农户应共同制定一套科学合理的收益分配方法，同时构建相应的收益分配保障机制，确保收益分配的公平公正及长效运行。一方面能提高农户参与土地托管的意愿，促进农村承包经营土地托管的发展；另一方面，能有效保障土地托管组织内部成员的利益，促进土地托管组织良好运行，避免因收益分配不合理导致经营不善的风险。

3.3 规范土地托管组织财务管理制度

合理规范土地托管组织财务管理制度，是确保土地托管组织与农户进行公平合理收益分配的必要条件。对于玛纳斯县土地托管当前财务监管不力、制度混乱的现状，首先，应加强核心管理者对规范财务管理重要性的认识，从根本上解决忽视财务监管的问题；其次，土地托管组织财务管理人员应当是专业的会计人员，最基本的也应当是具备一定财会知识的管理人，而不是任意安排一个人或一人身兼数职来管理财务；另外，应根据国家对财务会计的制度要求建立起相应的财务管理制度，规范日常的财务核算程序，做到专款专用，每笔花销都有账可查；最后，定期公开财务报表，接受普通托管农户的监督。

3.4 建立第三方监管机构

有效的监管是各项制度得以长效运行的保证，仅有内部监管理事会的土地托管组织无法确保托管农户与其之间的收益分配是科学合理的。因此，为保证双方收益分配的公平合理性，建议当地政府作为第三方监管机构，政府部门可运用行政、法律等手段对托管过程中经营不善、违规违纪等问题进行严惩，同时对土地托管组织的财务进行有效监管，为双方利益提供保障。另外，第三方监管机构的建立也可有效规范双方在土地托管过程中的不良逐利行为，有助于土地托管的良性发展。

3.5 出台具体可实施性、操作性的土地托管相关政策

任何时候法律政策制度都是公民捍卫权益的有力武器。因此，为更好地保障土地托管组织与农户的利益，为土地托管良好发展提供强有力的支持，应尽快出台系列有关土地托管的地方政策，并积极对其进行宣传，提高农户参与土地托管的积极性，为土地托管参与者提供强有力的保障，促进当地土地托管的有序健康发展。

4 结语

玛纳斯县是新疆农业发展较先进地区，普遍发展土地托管给当地带来巨大的经济效益和社会效益，通过专题座谈、问卷调查等方式，对玛纳斯县农村承包土地托管收益分配现状及问题进行梳理分析，并从建立健全土地托管监管机制和完善土地托管风险预防机制方面提出相应发展对策，对新疆其他地区也有着一定的借鉴意义。