农业面源污染防治的农村村民自治路径探析

赵瑞

摘 要：中国作为农业大国，对农资物品的需求导致农业面源污染问题非常严重。面对命令控制手段与经济激励手段治理我国农业面源污染失效的窘境，公众参与这一治理方式或许应当重新引起重视。实现公众参与治理农业面源污染，应当借鉴我国在农村村民自治过程中已有的经验，通过修订《农民专业合作社法》，明晰政府的职权范围，发挥农民专业合作社在农业面源污染防治中的推动作用。

关键词：农业面源污染;农村村民自治;公众参与;农民专业合作社

农业面源污染已然成为全球性热点，我国作为农业大国其污染形势更是严峻，早在2007年，我国农业污染源总氮量在污染物排放总量中的占比就已经高达57.2%，这意味着我国农业污染已经超过工业污染成为环境污染的第一大污染源。[1]这一状况已然阻碍了我国进行社会主义新农村建设、推动生态文明发展的进程，探寻有效对策以控制农业面源污染、改善水环境质量已经成为我国目前发展的重要任务。

一、我国农业面源污染防治措施所存在的问题及原因

（一）三类政治政策在中国的现状

为实现农业面源污染的有效防治，国内外学者在政治政策层面进行了大量的尝试，大致可以划分为三类，即命令控制、经济激励以及公众参与。[2]具体到我国，命令控制与经济激励手段在实践中当中并未取得实效，而公众参与手段则基本处于缺失的状态。

与命令控制相关的措施主要体现在法律法规等强制手段上。中国为应对环境问题已经建立起较为完善的环境保护法律体系，农业面源污染的防治工作在环境保护法律体系的各个方面都有所涉及。[3]然而我国农业面源污染防治在立法层面的问题并不在于法律条文数量的多少，而在于已经制定的法律规范其内容过于原则，大量立法都只是鼓励性质的立法，对于农药化肥的使用虽然确定了“科学”、“合理”的标准，但何为科学、农药化肥用量为多少才是合理，却并没有再进一步的体现。这样模糊的内容极大的降低了法律的可操作性。与此同时，在法律责任的规定上也存在着诸多不完善。法律更注重对生产环节的规制，而对于违反标准使用农药化肥的行为，其惩罚力度却过轻，这样便很难达到惩戒的目的。[4]除此之外，对于农村地区的污染物排放缺少针对性的监管主体，目前有大量的监督工作却只能由少数的环保机构来承担，但是这些环保机构却也自顾不暇，面临着人员严重不足的困难。[5]

經济激励手段则主要是以利益为驱动，主张对生产者的行为进行引导[6]。与我国政策对标的经济激励措施是一系列惠农政策和农业财政补贴，我国采取这些措施的目的在于考虑到为实现保护环境，农民群众在生产农作物时必不可少的需要减少农药化肥的使用，这将直接造成产量降低，并最终导致农民收入减少，提供财政补贴正是为了避免这一结果。然而落实到实践当中，补贴政策不但没有起到环境保护的效果，反而使农业面源污染的状况进一步恶化。

公众参与的治理模式是以参与者自愿为基础，由公众主动地参与到农业面源污染的治理活动当中。其极大的依赖于公众本身的参与意识与热情，政府最大的发挥空间在于引导与辅助。但我国目前的公众参与制度还并不完善：一是公众参与是以政府为主导，采取听证会、民意调查、座谈会等有限的形式，不仅如此，在具体的操作上还非常僵硬[7]，这使得公众缺少了主动表达的机会;二是公众的参与意识并不强烈，依赖政府与搭便车的心理使得公众“没有将公众参与视为一种道德契约”[8]。公众参与在政府与公众的双重困境落实到农业面源污染领域，缺陷又将会被进一步放大。首先，作为主要污染者的广大农民群众在参与和保护环境的意识都有所缺乏，农民群众无论是过去还是现在都对政府具有强烈的依赖性，公众参与缺少最基本的积极性和主动性，加之政府在公众参与上的主导地位，使得农民群众在农业面源污染治理的问题上或主动或被动的处于边缘地带。同时，我国的法律制度，如《环境保护法》，虽然对属于公众一部分的农民群体的环境保护参与提供了法律支持，但由于操作的模糊性，使得农民群众在公众参与中的边缘地位并没有得到根本的改变。这些问题的存在使得公众参与的优势完全无法在我国农业面源污染的防治工作中充分发挥出来，甚至可以认为我国的公众参与之于农业面源污染防治正处于缺失的状态。

（二）命令控制与经济激励手段失灵原因探析

农业面源污染是目前导致水质恶化的重要原因，其中农药化肥的不合理使用对农业面源污染的产生影响极大。我国在农药化肥的使用上存在的主要问题在于使用量过大，而利用率极低，化肥的利用率只有30%-40%，而粉剂农药则有80%直接进入环境。[9]因此解决农业生产对水质影响问题的本质在于探讨如何提高农药化肥的利用率，减少农药化肥的使用量。但正是在这两个方面，都反映出我国农业面源污染防治制度失灵的原因。

提高利用率的方式主要依赖于技术，而我国目前务农人口呈现老龄化趋势，务农人员对于如何正确使用农药化肥缺乏基本的科学知识。[10]不仅如此，我国从事务农工作的相关人员科学素质普遍偏低，对于所推广技术的掌握程度不高，这导致国家为了提高农药化肥利用率而投入的技术本身的利用率并不可观。国家当然可以通过命令控制和经济手段的方式来刺激务农人员提高文化水平，不过这将是一个困难且漫长的过程，而我国的农业面源污染的防治已然刻不容缓。

减少农药化肥使用量所带来的直接后果是粮食减产，粮食产量又决定了农民的收入。虽然我国农民对于自己的生产行为会给环境造成何种压力或许并没有一个完全清晰的认知，但是他们所做出选择从经济的角度出发却是理性的，农户收入减少是政府采取强制手段控制农药化肥使用量失败的根本原因[11]。即便国家通过财政手段来尽量平衡农户的私人利益与社会福利，但对于农民而言，以财政补贴增加产量才是最优选择，与环境保护脱节的财政补贴所带来的最终结果是反而加剧了农业面源污染[12]。除此之外，农业生产具有正外部性，农民使用农药化肥以提高粮食产量，是保障我国粮食安全、满足社会成员营养的需要。[13]从这个角度出发，农民使用农药化肥的行为的可责性大大降低，相对应的国家采取强制措施进行限制的合理性似乎也随之降低了。

二、农业面源污染防治的村民自治路径

为实现农业面源污染的预防与治理，我国采取了命令控制手段与经济激励手段，然而最终却只落得双双失灵的结果。与此同时，公众参与在我国长久的以政府为主导的行政管理模式下不能够充分它所独具的优势。因此，防治农业面源污染或许应当重新回归对利用公众参与手段的思考，特别是要探索中国农村村民自治在农业面源污染防治中如何发挥功用。

（一）农业面源污染防治中村民自治的优势

一是有利于决策落地。村民自治扎根于农村，以最广大农民群众为基础。而农村居民更偏向于安土重迁，大部分农村地区仍然是以血缘姓氏为纽带、以村庄为单位形成的单元。村内居民关系密切，具有一致的利益需求和文化认同[14]。在这样的前提下，何种程度上减少某一阶段内农民农药化肥使用量、科普与推广绿色科技的适用，甚至于针对不同时节的不同农作物使用哪一种绿色科技等具体详细的事宜都可以通过民主讨论、平等协商的方式予以确定，作出的决定往往符合集体内大多数人意志。实践证明，这样的管理模式避免了政策的原则化，更有利于把目标变为现实。[15]

二是村民内部信息互通，减少监督压力。村民组织根植于农村，和农村、和村民之间都保持着紧密的联系。相较于外部的行政监督管理，村民组织更了解单位内部的具体信息：无论是地理状况，还是种植农作物情况，甚至天气变化，村民组织都可以更充分也更及时地把握，实现对村民农药化肥具体施用情况的有效监督，能够真正地根据现实的情况对农药化肥的使用状况作出合理合法的评价。不仅如此，我国目前的环境监督管理体制在纵向上存在着资源配置失衡的问题，从省级环保部门到县级环保部门，无论是其所配备的装备质量还是人员的业务素质都是逐级递减的，而具体的任务量却是逐级递增，“责任、权力、能力不相匹配。”[16]由村民内部对农药化肥的使用状况进行监督，环境监督部门不再需要时刻关注农民种植农作物的動向，而只需要对村民自治组织的环保工作进行严密监督即可，这样极大的减少了我国环境监督部门的工作量，同时降低监督成本。值得注意的是，村民内部的环境监督除了制度的约束，还在一定程度上依赖于道德的负面评价。在农村的乡土环境当中，对不按照要求使用农药化肥的生产者产生道德上的不利评价所带来的效果有时更有利于敦促相关主体承担起农业面源污染防治的责任。

三是能够培养农民主体的环境保护意识。无论是主动还是被动，只要农民群众参与到农业面源污染的防治活动当中，作为主体他们都将更加了解农业面源污染的发展现状以及扩大污染将会给所有人生活带来的危害，让村民认识到保护环境不再仅仅是国家和政府的责任，每个人都有环境保护的义务。而且环保危机意识将大大提高农民群众参与环境保护热情，增加参与防治农业面源污染的主动性和积极性。而环保意识的提高会再次反作用于农业面源污染管控，二者相辅相成。

（二）中国利用村民自治实现农业面源污染防治的可行性分析

农民专业合作社是村民自治的表现形式之一，这是中国特色社会主义制度体系中不可或缺的一部分。我国早在建国前期就已经展开对农业合作社的探索;建国之后农业集体化、农业合作社更是随着社会主义改造的进程而不断发展;1987年，十一届三中全会召开，中国拉开了改革开放的序幕，确立了家庭联产承包责任制，农业合作社的进程受到冲击，但随之出现的一系列不良现象都昭示着农业合作社在农业生产过程中的重要意义。面对日益增加的农业合作社的需求，我国于2006年通过《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》），肯定了农业专业合作社的法律地位，同时对农业专业合作社进行规范，农民专业合作社的发展进程自此呈现出加速的态势。十七届三中全会后，农民专业合作社更是越发受到重视。[17] 2017年对《农民专业合作社法》的再次修订，进一步规范了《农民专业合作社法》的目的和概念，并新增第三条以明确农民专业合作社的服务对象和业务范围，《农民专业合作社法》的修订使得农民专业合作社的法律依据在原有基础上更加完善，同时也体现出在新的时代背景下农民专业合作社还有广阔的发展空间，国家对于合作社的不断完善传递出支持与肯定的态度。

根据新修订的《农民专业合作社法》，农民专业合作社“是指在农村家庭承包经营的基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。农民专业合作社是具有经济合作性质的组织，组织内部权利义务明晰。同时该法第三条划定了农民专业合作社的基本原则，具体有：合作社的成员以农民为主体，农民至少占成员总人数的百分之八十。合作社不以盈利为目的，其宗旨是为全体成员谋取福利，在经济活动中获得的利润将返还给成员。合作社在管理上以自愿入社为前提，坚持民主选举、民主决策、民主管理，成员地位平等。在事项的表决上实行一人一票制，针对一般事项，应当由合作社成员过半数同意，重大事项决议应当由合作社成员表决权总数的三分之二以上通过。由此可见，我国的农业专业合作社制度已然较为完善，并且在实践的过程当中展现了它的优势，证明其在我国农业发展上的积极作用。

当前基于国家对农民专业合作社的重视，农民专业合作社的合作领域在不断的扩大，由最初的针对某个产品的生产和服务扩展到包括种植、养殖、运输、销售等多个环节。合作内容也扩大到产前、产中、产后等各个阶段。[18]特别是在农村振兴战略以及国家追求绿色发展与生态文明的背景之下，农民专业合作社应当顺应社会发展趋势，在提升农业发展水平、积极推进农业现代化的同时，包含层次更深、内容更广的含义，应当使农民专业合作社在上述阶段当中结合公众参与承担起农业面源污染防治的责任，建设美丽乡村。

三、完善农业面源污染防治体系的制度建议

（一）重新修订《农民专业合作社法》

要顺应《宪法》的规定和国家的发展趋势，在《农民专业合作社法》中体现出绿色发展理念，在对农民专业合作社进行定义时，确定农民专业合作社的发展要兼顾生态文明建设;在农民专业合作社所要遵循的原则当中，明确农民专业合作社要坚持绿色发展原则;在成员的权利和义务方面，增加环境保护的相关义务;要通过立法的形式拓宽农民专业合作社的服务范围，明确要求合作社在经济发展的同时需要承担农药化肥减量使用的义务，即农业合作社对于农药化肥等农资物品不仅仅是简单的购买和分配，对于农药化肥使用量的控制、使用方法的要求等细节都要由农民合作社根据其组织内部具体情况进行确定等等。

（二）明确政府职权范围

我国目前农村环境治理最大的问题在于农民过于依赖政府、政府主动干预过多。想要农民专业合作社在农业面源污染防治中真正地发挥作用，需要农民群众的积极参与，而政府的干预却消磨了成员的主动性。这就对政府的职权范围的划分提出了要求，政府需要在一定程度上作出让步，适当放权给农民专业专业合作社，合作社内部可以确定的减排方式和减排指标应当让合作社自主决定，让合作社能够有充足的空间施展。

政府在合作社主导的面源污染防治工作中主要承担辅助性的责任。例如在农民专业合作社的防治工作取得的一定成效时，政府应当及时进行正向反馈，可以通过设定以合作社集体为单位的认证制度，给予这些合作社组织以绿色认证。对于通过绿色认证的合作社，政府一方面可以给予经济补贴进行奖励，另一方面也可以利用市场手段引导消费者购买上述通过认证的绿色农产品，以这种方式进一步促进农民专业合作社保持污染防治的热情。而对于不达标的合作社组织，可以根据其不达标的程度与次数，给予不同程度的惩罚。

（三）农民专业合作社内部加强合作与监督

合作社要发挥成员的主体作用，应当根据《农民专业合作社法》的要求，在坚持自愿、平等的基础之上，集体设定防治农业面源污染的目标，并结合合作社的实际情况，逐步减少农药化肥使用量;组织开展绿色技术的推广活动，利用科技进行农业转型，同时加强成员环保意识。更重要的是，要利用成员内部建立在亲缘、地缘基础上的信任关系[19]，及时公开成员使用农药化肥状况的相关信息，在保障农民知情群的基础之上，对不能达到减排目标或不遵守内部规则而滥用化肥农药的成员予以道德上的负面评价，督促其自觉遵守合作社确定的减少农药化肥使用的指标，保护乡村环境。

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