流域生态横向补偿制度的法律困境与优化路径

李毅 方杨统

摘 要：流域生态横向补偿制度是推进黄河流域高质量发展，加强生态文明建设的重要制度创新。公平效率观、外部性理论、自然资源产权理论应属于该制度的理论基础。目前，流域生态横向补偿实践中存在立法滞后、补偿模式单一、上下游间协调互动不足、监测与考核机制缺失等问题。因此，应推进流域生态横向补偿立法进程，构建多元化的补偿模式，完善生态补偿区域协调机制，构建补偿监测与考核制度。

关键词：流域生态;横向补偿;生态文明建设

中图法分类号：D922.6               文献标志码：A               DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0510

流域生態横向补偿是通过协商一致，由流域生态保护的重点地区与受益地区来共同承担保护成本，共享效益资源、相互监督的一种机制[1]。流域地区为了发展经济而忽视对流域生态的保护，导致了流域生态环境的恶化，流域地区的环境权益受到威胁，必须深刻意识到加强流域生态保护的必要性与紧迫性。我国流域生态补偿试点的实践体现流域地区之间的合作交流，但补偿主体、方式和标准等方面存在的诸多问题亟需解决。究其原因，主要是流域生态补偿的立法体系不完善。党的十九届五中全会强调，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系。基于此，完善流域生态横向补偿机制是加强流域生态保护与构建生态文明体系的基础，也是建设美丽中国的要求。

1  流域生态横向补偿制度的理论基础

1.1  公平效率观

公平效率观主要是指公平效率会因时代的发展而有不同的内涵，但最终一定会达到事实上的平等。如果流域下游地区不能分担资金来对流域上游所付出的努力进行足额的补偿，无疑会加重流域上游地区生态环境保护的资金负担，极易导致上游地区为了经济发展而不顾流域生态环境的保护[2]。因此，公平效率观可以引导流域生态横向补偿合理发展，解决存在的法律问题，协调流域上下游地区之间的生态补偿法律关系，实现流域地区生态补偿的公平，提高横向补偿的实施效率，实现生态文明建设新进步。

1.2  外部性理论

在对产品进行消费并从中获得良好效益时，无需付出相应的代价，这被称作外部经济性。当上游地区创造了良好的流域生态效益时，下游地区却不支付相应的报酬，会助长下游地区“不劳而获”的不良风气。为了更好地解决外部经济性的相关问题，受益的下游地区应向付出努力的上游地区做出足额的补偿。针对外部经济性的解决，主要手段有科斯和庇古两种。科斯依靠市场的作用，而庇古借助政府的力量。对于两种手段，应当结合流域上下游地区实际情况，分析两种手段利弊，找到流域生态横向补偿机制实施的正确路径。

1.3  自然资源产权理论

自然资源产权体现的是对某一自然资源所享有的所有权，从而排除他人行使的权利。解决环境保护问题的前提是要确定具体自然资源的所有人，让专人拥有了自然资源的物权，就会进行相应管理和保护，才能够防止他人对自然资源的浪费与破坏，实现自然资源的合理利用[3]。由于我国目前对于自然资源的物权并无相关法律法规，使得流域的补偿主体模糊，缺乏具体的所有人的管理和保护，导致流域自然资源被过度开发，严重影响了流域的生态平衡。基于此，明确具体的流域生态横向保护补偿主体尤为重要。

2  流域生态横向补偿制度的法律困境

2.1  流域生态补偿立法滞后

流域生态补偿机制的相关试点情况反映，在实施过程中缺乏相关法律来具体地规范实施流域生态补偿机制。由于我国流域生态补偿的立法研究起步较晚，立法部门对于流域生态补偿缺乏一定的经验，进而出现立法滞后的现象，导致一些补偿标准不明确、补偿的主体与方式模糊等问题，阻碍了流域生态横向补偿机制的实施。此外，由于流域生态补偿相关政策具有行政强制性，不能代表流域地区全体成员的利益。

2.2  流域生态横向补偿模式单一

从目前实践来看，流域生态横向补偿法律关系主体主要是以国家和地区政府为主，通过转移支付、财政补贴等方式来进行补偿，无疑会加重一些地区的财政负担，而且政府的补偿资金来源的途径少且有限，仅依靠其无法支付流域生态补偿的全部费用。同时，补偿的标准未有法律规定，主要是由上一级政府通过政策性的规定来指导流域上下游地区之间确定补偿的标准，未能充分体现流域地区的实际生态特征与效益，缺乏一定的科学论证过程[4]。此外，缺乏社会公众以及企业等重要市场主体的参与，致使流域所处地区的社会经济特征等未能被充分考虑。

2.3  流域上下游间协调互动不足

流域生态横向补偿涉及的是不同行政区域之间的交流协调，而根据我国目前的相关法律规定，各级地方政府只对本行政区域的生态环境负责，流域上下游地区之间对流域生态保护的合作力度不够，同时在流域生态横向补偿的标准和资金投入等方面的沟通与协调不足，使得流域生态环境保护变得零散而不成体系，导致横向补偿机制难以有效施行。若能从法律层面来对流域上下游间协调机制进行构建与规范，鼓励上下游之间进行协调互动，加强流域生态补偿方面合作，可以为流域生态横向补偿顺利开展提供有力的保障。

2.4  生态补偿监测与考核机制缺失

当前，流域地区生态补偿监测与考核方式并没有具体的法律研究与规定，主要归地方政府进行管理，由于经济和发展水平之间的差异性，各流域地区的监测方式和考核没有统一的标准，导致生态补偿的监测和考核机制缺乏实际可操作性。同时，第三方的参与度较低，仅依靠流域地区政府的力量，其监测和考核结果不能够准确反映出横向补偿所产生的生态效益。此外，流域生态效益的监测与考核具有较强的专业性，需要有专业人员参与，但能够胜任监测与考核的法律人才目前较为短缺。

3  流域生态横向补偿制度的优化路径

3.1  推进流域生态横向补偿立法进程

首先，推动构建完备的环境法体系，加快流域生态横向补偿等重点领域的立法进程，实现横向补偿法律规范的科学化。加强对流域生态横向补偿实施地区的调研力度，及时掌握实际情况，总结实施过程中存在的法律难题。同时，积极听取流域地区政府和民众的建议，同心协力破解立法难题。其次，填充立法空白。针对流域中自然资源产权的所有权人的权利义务不明晰，流域生态横向补偿的法定主体与法定补偿方式单一等现象，应当及时通过立法来明确和完善。此外，要充分利用地方立法权，为国家层面立法提供参考依据。由于国家立法机关对于流域生态横向补偿存在的实际法律问题不够明晰，导致立法出现滞后。因此，调动地方的立法积极性，发挥各地方的智慧，创新解决法律问题的手段，对于提高国家层面立法的质量有着重要意义。

3.2  构建多元化的补偿模式

第一，法定补偿主体需多元化，明确其补偿权利与义务，从流域生态环境中受益的企业、公民和社会组织应当给予流域生态一定的补偿，提高流域生态保护的社会参与度。第二，鼓励多元化的法定补偿方式。一方面，构建以资金补偿为主，其他合理补偿为辅的补偿体系。除了货币补偿外，还可采取灵活多样的补偿方式，如鼓励下游地区向上游地区提供流域生态环境保护所需的人才或技术设备等。另一方面，推进市场化的补偿方式。通过开展流域生态服务产业，建设生态园区等，打造良好的流域生态产业链。第三，科学制定补偿标准。在横向补偿中，应以下游地区实际享受到流域生态环境效益的程度和当地的经济和发展水平为标准，向上游地区做出科学合理的补偿，实现社会公平，提高横向补偿的实施效率。

3.3  完善生态补偿区域协调机制

首先，强化流域生态共同体的意识。流域各地区应当树立起流域生态共同体的意识，倡导流域生态补偿实行的一体化，共同为流域生态环境做出相应的努力。其次，实现信息共享。搭建起相互交流的横向补偿区域信息平台，通过法律来进行规范信息的评论与发布等，共享横向补偿实施的信息。也可以定期召开区域研讨会，分享交流经验。此外，设立生态补偿区域协调机构，通过立法来明确此机构的权利与义务，依法来协调流域上下游之间的补偿责任，引导下游地区对上游地区作出合理的补偿;区域协调组织机构依法专门负责处理流域地区之间的补偿矛盾与纠纷、地方性法规的冲突等，促进区域间的协调合作。

3.4  构建补偿监测与考核制度

首先，形成国家、流域地区政府与社会公众共同监测与考核的格局。国家与地区政府要定期或不定期监测与考核横向补偿的落实情况，对实施不到位的地区进行批评教育甚至处罚。也要倡导社会公众参与到横向补偿实施的过程中，充分保障公众的知情权，以便公众及时提出建议。其次，重视补偿监测与考核制度可行性。综合考虑各流域地区的实际情况，制定细致化与科学统一的补偿监测与考核标准，提高制度与规程的可操作性，确保流域生态横向补偿的有效落实。此外，建全横向补偿的法治队伍。习近平总书记强调，各级党委和政府要关心、支持与建设一支政治强、本领高、作风硬、敢担当的生态环境保护铁军[5]。基于此，加大对横向补偿法治领域的人才培养力度，高度重视培养补偿监测与考核方面的法律人才，可为流域生态环境保护不断提供新的生机活力。

4  结语

流域生态横向补偿是我国流域生态建设的伟大实践创新。明确流域生态横向补偿的相关法律问题，对于流域生态补偿实现绿多元化发展有着重大的现实意义。未来还需要流域的上下游地区立足于习近平生态文明法治理论和可持续发展理论，紧密结合流域地区的实际情况，致力于解决流域生态横向补偿中存在的法律问题，共建美丽中国与法治中国。

参考文献：

[1]何理，冯立阳，赵文仪，等.关于我国流域生态横向补偿机制的回顾与探索[J].環境保护，2019，47（18）：32-38.

[2]王奕淇，李国平，延步青.流域生态服务价值横向补偿分摊研究[J].资源科学，2019（6）：1013-1023.

[3]晏磊.我国自然资源产权制度缺陷及其完善策略探析[J].江西科技师范大学学报，2016（04）：84-91.

[4]姚霖，余振国，王海平.我国流域上下游生态横向保护补偿制度建设的思考[J].中国土地，2020（2）：30-33.

[5]杨煜.建设“美丽中国”，习近平提出这么干[N].人民日报，2018-05-19.

The Legal Dilemma and Optimal Path of the Horizontal Ecological Compensation System in the River Basin

Li Yi     Fang Yangtong

（Lanzhou Institute of Business and Technology，Lanzhou 730101，China）

Abstract：The horizontal ecological compensation system of the river basin is an important institutional innovation to promote the high-quality development of the Yellow River Basin and strengthen the construction of ecological civilization. The concept of fairness and efficiency，the theory of externalities，and the theory of natural resource property rights should belong to the theoretical basis of the system. At present，there are problems in the practice of horizontal ecological compensation in the river basin，such as lagging legislation，single compensation mode，insufficient coordination and interaction between upstream and downstream，and lack of monitoring and evaluation mechanisms. Therefore，it is necessary to advance the legislation process of horizontal ecological compensation in the river basin，build a diversified compensation model，improve the regional coordination mechanism of ecological compensation，and build a compensation monitoring and assessment system.

Keywords：watershed ecology;horizontal compensation;ecological civilization construction