农村集体经营性建设用地入市机制研究

万 鹏

南京市国土资源局栖霞分局信息中心 江苏 南京 210000

一、农村集体经营性建设用地入市机制的理论基础

1.集体经营性建设用地入市的相关者

集体经营性建设用地入市的相关人群主要包含政府部门、产权人集体经济组织、间接利益人村民个人和入市过程中的中介机构。集体经营性建设用地主要是指乡（镇）村建设用地,即乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设所使用的土地。并将其建设用地在市场上以商品的形式进行售卖,但不作为商品房开发等用途使用。

2.集体经营性建设用地入市的利益关系

对于现阶段农村集体经营性建设用地入市发展而言,在其入市收益分配关系中,主要存在政府利益、集体利益和个人利益,而这三者之间的利益关系可谓是相互关联、此消彼长。基于政府方面来说,各地农民集体及个体户对政府所获得的利益资金的用途意见相同,即统筹运用在城市建设、城镇开发、设施完善、环境整治、对困难群众补贴以及经济补助等方面,最大程度的做到取之于民用之于民。

二、农村集体经营性建设用地入市现状分析

1.农村集体经营性建设用地入市概况

全国范围内的集体经营性建设用地入市在我国实行已有一段时间,不仅推动了社会方面的建设工作,也对农民集体的经济收益起到提高作用。但是从目前我国发展的现状来说,农村集体经营性建设用地入市的问题也相对较为明显,我们要正视问题,积极完善政策以及工作流程,使政府及农民都能够达到利益最大化。

2.用地入市的运行过程

农村集体经营性建设用地入市工作运行过程相对较为繁琐,工作时间较长。首先政府及相关部门要先对农村集体用地进行审查,提出入市方案,对土地所有权进行分析和审核,进而对土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容进行合理规划[1]。要保证在双方利益均衡的条件下进行交易,避免水土流失等一些问题的出现。

3.农村集体经营性建设用地入市发展中存在的问题

3.1 我国未能切实确立多元化的利益分配机制

国家在基于宏观利益考量的同时,很难做到对农村集体建设用地入市相关资金放手管理,农村集体经济组织自行分配收益缺少有效监督,不能完全保障农民的收益权能问题,从而导致村民的利益不能完全实现,在一定程度上使得利益分配问题加重。

3.2 各地收益用途限制标准不一

规范统一的用途限制可以使村民财产性收益落到实处,使农村集体建设用地入市相关立法的价值目标得以实现。但我国集体经营建设用地入市由于中央层面规范设定不足,地方无固定统一的标准,加之地区建设用地收益情况不同,地方特色较为明显。导致我国集体建设用地入市在后期入市收益资金层面存在收益用途条款设置不统一、无合理的固定标准问题。

3.3 政府定价无统一标准

政府定价是自然资源主管部门通过相关部门对价格进行标准化的规制,其形式包括基准地价、标定地价、出让地价等。农村集体建设用地入市流转的市场是一个交易活动频繁且不完全公开的市场,而目前我国政府在这方面定价没有统一标准。使得现如今市场价格难以反映真实状况,因此迫切需要引起政府及相关部门重视,进行统一的价格规制,以统一的标准保证条款的可实施性。

三、农村集体经营性建设用地入市机制的影响因素

农村经营性建设用地入市工作实施以来,给农民以及社会建设都带来了经济以及资源方面的进步,同样也是推动社会发展、整体经济进步的重要手段,对于我国土地资源整体有效的利用具有历史意义。但是,在现阶段农村集体经营性建设用地入市的工作中,还存在许多问题,本段通过对区域农村集体经营性建设用地现状、现实流转情况、利用效益的调查,提出推进农村集体经营性建设用地入市存在的问题,旨在引起相关部门及政府的重视。

1.外部环境

在农村经营性建设用地入市工作中,法律制度相关保障是制约其发展的重要因素。我国虽在1990年就已出台《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,明确规定了国有土地使用权出让以及转让的相关程序,但是就现实发展情况来说,农村经营性建设用地入市在法律层面的保护仍有缺陷,甚至还存在一些对农村集体建设用地流转的限制。这无疑是影响农村经营性建设用地入市的重要问题,只有从法律保障方面入手,农村集体经营性用地入市工作才能更好的进行。另外,我国农村集体经营性建设用地入市工作存在利益主体的冲突,很大程度的制约了其发展速度。而在政府与农村集体之间的交易关系来说,农村集体一方面要依靠政府的管理,一方面又要维护自己利益主体地位,势必会与政府产生利益纠纷。另一方面,农民渴求一次性收入,因而推动了政府对土地的征收,但随着征地规模越来越大,失地农民数量逐渐增加,引发的政府和农民之间的矛盾屡见不鲜[2]。入市过程中各利益主体之间的经济关系首先作为利益突显出来,各利益主体之间的利益失衡、冲突是阻碍其入市的主要障碍。因此,在通过土地征收取得房屋拆迁补偿的短暂性大额获益和通过农村集体经营性建设用地入市取得长期性受管制的土地增值收益二者之间作出选择,也是部分农民需要艰难选择的外部环境。

2.农村集体经营性建设用地入市机制的内部制约

对于农村集体经营性建设用地入市机制的内部障碍来说,最主要的是农村集体经营性用地入市总量少,发展规模小,远远低于我国所需求的水平。此外,农村集体经营性建设用地入市的土地多存在零散分布、与宅基地混杂的现象。在操作过程以及利益分割方面都很难做到双方满意,容易产生矛盾。我国农村集体经营性建设用地入市机制还存在建设用地产权主体模糊的问题,主要与法律缺陷有关,我国的《宪法》、《民法典》、《土地管理法》等都已明确规定“农村土地归农民集体所有”,但是均没有对农村土地集体产权做出明确的界定,导致了所有权主体设置虚化,无法行使相应的占有、使用、收益、处分权等。

四、完善农村集体经营性建设用地入市机制的政策建议

1.改革农村集体经营性建设用地入市主体资格

根据以上提出的问题及制约条件,完善农村集体经营性建设用地入市机制,可以从改善农村集体经营性建设用地入市主体资格方面入手。从现阶段发展状况来说,农村集体经营性建设用地入市主要是土地方面的利用及管理,也就是说农民全体是此项建设的主体,相关单位及政府要清楚的认识到这一问题。为了进一步发展城乡统筹规划、协调城镇间的联系,相关政府部门和村委会要在明确农村集体经营性建设用地入市主体资格、土地产权问题的基础上进行改革。只有这样,土地用途才不会被强制变更,农村集体经营性建设用地的入市方能井然有序。

2.建立农村集体经营性建设用地入市制度保障体系

加强农村集体经营性建设用地入市制度保障,完善与之相关的土地产权以及法权主体能够对用地入市工作起到保障作用。完善用地入市相关的土地产权制度是改革工作进行的根本,也是规范农村集体用地入市的权利保障。针对立法对集体经济组织及其成员的利益保障不够充分、收益用途限制标准不一以及土地政府定价标准不统一等问题,首先,应健全入市程序设计,重点考量农民利益是制度保障的根本,这样可以形成高位阶立法,实现原则性指引及规范框架。同时制定完善的配套制度规范,对耕地保护、环境保护、土地确权、社会稳定制度等尽可能的整合,从而形成统一的制度规范。另外,要在法律层面完善流转方式相关的规定,从法律意义上建立农村集体经营性建设用地入市制度保障体系。在原有相关法律中补全一级市场流转方式的相关规定。并设立相应的二级市场流转方式相关规范,在总结各地实践经验的基础上,对二级市场的流转进行详细的规范设定。对流转的方式、程序、价格、监督、责任等相关事项予以明确,以确立中央层面的入市方式相关规范。

3.加强社会保障制度,推进农村集体经营性建设用地入市的社会经济和农民土地的社会保障改革

加强社会保障制度对于完善农村集体经营性建设用地入市机制,推进社会经济和农民土地的社会保障有着重要的作用。首先,政府及相关机构要完善入市增值收益法律体系,使集体经营性建设用地使用权出让入市收益分配制度更符合当今形式。将农民的税收收益拿来补贴群众,真正意义上做到取之于民用之于民。其次,从完善监督管理机制的层面加强社会保障制度,将农村集体经营性建设用地入市相关的财务收入分配进行更严谨的监督管理。必须确保各个利益主体所获取到的利益份额都是合理的,还要保证所有成员的合法权益都不受到侵害。最后,邀请第三方加入,第三方中介机构要负责对建设用地入市相关的资源以及质量进行评估,在流转的过程中,从公平、客观的角度进行监督管理,从而达到在工作效率及质量上最大程度的提升。

五、结论

经过上文对问题的分析及探讨,可以从根本上证明农村集体经营性建设用地入市工作对于提高国民经济建设、推动经济发展有着非常重要的作用。所以,对于农村集体经营性建设用地的入市工作来说,无论对于政府部门还是对于农民个体而言都是能实现共同意志的举措。因此,政府及相关部门要正视发展过程中的问题,完善健全土地入市相关的法律制度保障以及社会保障体系,明确土地产权主体,强化交易过程中的监管。在原有基础上建立有效的管理体系、做到对市场分析以及土地财管的充分分析。政府机构还应监督在交易过程中的规范性,借鉴先进经验,不断优化管理的运行手段,正视内部因素中存在的问题、健全管理体系、建立科学的指标,确保集体经营性建设用地入市工作稳定健康发展。在一些问题面前,政府部门应与农村集体携手合作,共同应对制度建设中的各种挑战。