探究公共服务项目用地基准地价体系建设特征与问题

沈阳春 廊坊市自然资源和规划局

1 前言

目前，我国地价体系中基准地价是其中的主要内容，随着土地使用制度的改革，我国很多地区都建设了完善的基准地价体系，由于各类公共用地都是采用划拨的方式，导致所建设的公共服务用地基准地价体系存在诸多问题。为了能够深化有偿使用国有土地的改革，使国有土地有偿使用的范围逐渐扩大，应对现有的公共服务项目用地基准地价体系进行不断的优化。

2 公共服务项目用地基准地价概述

公共服务项目用地指的是城镇提供社会公共利益用途和集体福利的用地，保证城镇的发展和存在，承担着城镇所开展的各项活动，有利于社会利用服务目标的实现。和其他用地相比，公共服务项目用地的特点主要包括特殊性和服务性以及正外部性，其社会和生态效益比较显著；公共服务项目用地通常所创造的经济价值和收益较小，无法再对其进行直接的界定，因此其市场价值较为隐匿；为了建设公共服务项目，国家采用法定程度强制征收用地，而且供地一般都以划拨的方式实现[1]。

基准地价指的是城镇用地范围确定于土地利用总体规划中，并将建设用地划分为不同等级，对其评估根据用地类型进行，政府来对估价期日进行设定，以此来设定用地的平均价格和最高使用年限。

在评估公共服务项目用地基准地价的过程中应采用一般的评估方法，包括市场比较法和成本逼近法，同时还要结合该用地的差异和特殊情况选择相应的评估方法，并按照实际案例选择其他方法再次进行测算和评估，使公共服务项目用地基准地价超过成本价格[2]。

3 建设公共服务项目用地基准地价体系的重要性

3.1 政策的演进

我国很早就明确提出要有偿使用公共服务项目用地，而且相关部门也严格按照要求全面落实政策要求，在结合当地产业政策和市场供需以及取得成本等因素情况制定科学合理的公共服务项目用地基准价格。随后我国又先后出台了很多有关制定公共服务项目用地基准地价的政策，而且各地也根据当地的实际情况制定了关于此方面的要求，针对已经制定完成但缺少公共服务项目用地基准地价体系的地区，相关部门要求其及时进行补充，而且公共服务项目用地基准地价包含在各地所提交的基准地价体系中。由此可见，随着我国相关政策的不断演进，建设公共服务项目用地基准地价体系已经是大势所趋[3]。

3.2 现实的需要

要想深化改革土地有偿使用制度，需要公共服务项目用地基准地价体系的推动，尤其是在我国社会经济不断发展的背景下，其也能够满足我国各地进一步发展的需求。虽然我国很多地区已经编制了公共服务项目用地基准地价，使各地的用地管理和发展需求得以满足，然而却未全面研究公共服务项目用地基准地价的编制体系。在实际的用地价格评估中，所采用的用地顶级和价格评估操作技术模式有很大差异，部分地方还是以编制商业服务和住宅用地基准地价作为基础，通过设置用途修正系数最终获得公共服务项目用地价格，其中相关理论和数据对用途修正系数的支持力度不够，而且普遍存在缺少土地定级环节，还是沿用其他用地的级别，并未将公共服务项目用地的特殊性和差异性充分地体现出来。由此可见，建设一个完整的公共服务用地基准地基体系和土地定级、评估地价体系，能够将公共服务项目用地的社会和自然特性客观地反映出来[4]。

4 公共服务项目用地基准地价体系建设问题

4.1 复杂的用地构成，不统一的覆盖地类范围和评估对象

现阶段，还未形成一个统一的公共服务设施概念，而且我国的用地分类标准中也未对公共服务项目用地类别进行明确的规定。虽然公共服务项目用地包括一级类用地，但还是未统一公共服务项目用地的具体构成和含义，最终导致在界定评估对象和地类覆盖范围方面都不统一。我国部分地区将文教体卫等用地限定为公共服务项目用地，并制定了相应的基准地价体系，然后有些城市还对现有的一级类用地进行细分，即拓展了评估对象，基本上覆盖了各种地类。

建设公共服务项目用地基准地价体系主要是为了向国有土地有偿使用范围的扩大提供服务，满足有偿使用制度深化改革的需求。通过对相关政策的深入剖析发现，公共服务项目有偿使用不但包括用地方面，同时还包括水利和交通等方面。基于此，为了能够将基准地价应用价值充分地发挥出来，应大面积覆盖四大用地类型来界定评估对象，在对用地类型进行详细划分的过程中应根据当地的实际情况进行个性化的管理[5]。

4.2 不统一的用地归类标准，混乱的基准地价体系

目前，有很多类型的公共服务项目用地，进而也存在很多种划分地类的标准，各个地区所建设的基准地价体系存在较大的差异，整体上相对混乱。在归类用地方面，因为管理政策和用地标准存在差异，导致基准地价在实际用地分类方式和适用范围等方面有所不同。公共服务设施具有一定的特殊性，导致其在地价形成等方面的特征相同，但是在不明显的市场地价差异条件下，根据大类用途建设公共服务项目用地基准体系较为合理，能够有效防止由于复杂用地类型使基准地价无法适用等问题的出现。然而公共服务用地有着广泛的门类，可使其在收益和供需等方面的差异较大，而且大类用途基准地价体系如果过于简单，不能够将类别不同的地价情况全面地反映出来，为了避免发生此类事件，很多地区对基准地价体系用途进行细化，进而使整个基准地价体系出现了混乱繁杂的局面[6]。

4.3 传统用地价格评估方法适用存在困难

公共服务项目用地的特性和其他经营性用地之间存在很大的差异，再加上其具有较高的风险和较大的投资，导致个人参与到该项目中的热情较低，进而无法形成有效的土地市场竞争，还是沿用传统的政府和成本定价机制来对公共服务项目用地形成地价。另外，部分公共服务项目用地在布局和选择区位等方面并未采用市场竞争租赁的机制进行，在配置用地数量方面而是根据服务半径进行规划，致使所选择的公共服务区位和经济效益等之间无太大关系，导致公共服务项目地价对区位不是很敏感，无明显的价格地域差异。除此之外，因为公共服务项目在构造和建设方面都比较特殊，要想改变用途存在很大的难度，建设该类型土地的交易和供应较为特殊，要想形成较大的市场规模非常困难。由此可见，以往的用地价格评估方法已经很难适用公共服务项目土地价格的评价。

5 建设公共服务项目用地基准地价体系的策略

5.1 对公共服务用地价格评估体系进行优化

各地应对当地其他用地价格评估体系进行深入调查和研究的同时，根据当地的实际情况，对现有有关公用服务项目用地定级和价格评估的内容进行补充和修订，为当地建设完善的公共服务用地价格评估体系提供一定的参考和依据。

5.2 进一步推动公共服务用地有偿使用的改革

现阶段，因为我国公共服务用地价格评估体系建设还不成熟和完善，在其不断改革的过程中政府需出台相关政策给予一定的支持，给该项改革的实施起到强有力的推动作用。为了进一步推动公共服务用地有偿使用的改革，应逐渐完善公共服务用地市场，将社会资本引入到相关的领域，使公共服务用地有偿使用模式包含很多形式。同时，加大公共服务用地市场管理力度，在管理的过程中可以充分借鉴其他用地市场的成功和先进管理经验，建立一个精细化全流程的公共服务用地市场管理模式[7]。

5.3 编制完善的公共服务用地出让价格标准

政府等相关部门应编制一个完善的公共服务用地出让价格标准，同样可以借鉴其他领域用地出让最低价格标准的相关管理制度，使编制出来的公共服务用地出让价格标准更加科学合理，适合当地的实际发展，而且还能够有效避免我国国有资产发生流失的情况。

5.4 深入研究有关公共服务用地基准房地价体系的理论

在对公共服务用地基准房地价体系的理论进行深入研究的过程中可以从以下两方面着手。

第一，加大研究公共服务项目用地价格形成机制的力度，对在权利不同条件下用地价格的内涵和构成予以明确，并提出一些可行性较高的价格评估方法和适合条件等，同时还包括具体的操作方法和确定评估参数的原则和方法。

第二，加大研究公共服务项目用地影响因素和机理的研究，清晰了解相关影响因素所构成的体系，只有这样才能够明确用地价格和这些因素之间的内在联系与作用，从而为修正土地定级和价格以及地价体系提供一定的理论参考[8]。

6 结束语

总而言之，受到多种因素的影响，公共服务项目用地基准地价体系建设方面还存在很多问题，有效解决这些问题，应对土地规模进行科学合理的改造和调整，使公共空间布局得以优化，推进公共服务设施的不断改造，充分利用有限的存量土地。利用公共服务项目用地，不但能够使居民的用地需求得以满足，稳步提升公共服务水平，同时还能够根据当地的经济发展和人口数量对公共用地进行合理的开发利用，使土地利用率得以显著的提高。在此基础上从法律层面加大土地管理力度，建设一个完善的公共服务项目用地基准地价体系。