安徽精准扶贫策略选择与反贫困路径探析

贾兴梅

安徽工业大学 商学院，安徽 马鞍山 243032

党的十九大报告明确提出中国特色社会主义发展方位，深化推进我国特色社会主义发展道路，为打赢脱贫攻坚战注入强大精神动力。1986年我国开始成立专门的减贫工作机构对农村贫困有针对性的消除，扶贫工作大致可分为四个阶段，大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年）、八七扶贫攻坚阶段（1994—2000年）、整村推进扶贫开发阶段（2001—2012年）、精准扶贫阶段（2013年—至今）。

有关精准扶贫理念大致追溯到20世纪80年代后期，世界各国的扶贫政策普遍由普惠式扶贫向瞄准式扶贫转换[1-3]。20世纪90年代以来，我国贫困县的设立和各种扶贫政策的倾斜，都是精准扶贫理念的体现。精准扶贫立足对扶贫对象的精确识别、高校帮扶基础上，针对不同区域致贫环境、贫困户贫困诱因的异质性特征，运用科学程序对扶贫对象精确识别定位、精确帮扶、精确管理的治贫方式，即谁贫困就扶持谁。

作为中国农村土地改革的发源地，安徽农村反贫困实践一直得到学术界关注。近期的典型研究涉及寿县实施因户施策的六种精准模式，包含合作社（公司）带动模式、“贫困户打工”带动模式、“逐户选项”帮扶模式、“金融扶贫”模式、“光伏扶贫”模式、“双包扶贫”模式。安徽农村贫困人口主要集中在大别山区和皖北地区，区域致贫环境复杂、农户居住分散、贫困诱因具有异质性和多样性特征。实施精准扶贫是破解长期以来扶贫效率较低、扶贫手段单一的重要切入点。

一、安徽精准扶贫的内在理论与作用机制

（一）精准扶贫的内在机理

精准扶贫是相对粗放扶贫而言，它与粗放扶贫不同，是针对不同贫困区域环境、贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式[4]。这种扶贫是针对贫困居民而言的，简单地说就是谁贫困就扶持谁，但在具体实施过程中，“谁是贫困居民”“贫困原因是什么”“怎么针对性帮扶”“帮扶效果如何”等问题的不确定性，导致帮扶工作存在很多盲点，而真正的贫困户和贫困居民却未得到帮扶[5]。因此如何精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核成为精准扶贫的重要问题。

在精准识别中，贫困对象的选取、贫困程度的比较、贫困原因分析都是精准识别的重要方面。精准识别是精准扶贫的前提，在精准识别中，通过何种方式将贫困居民识别出来是亟待解决的问题。只有精准识别才能进行精准帮扶，在精准帮扶中，谁帮扶、帮扶谁、怎样帮扶是需要在精准帮扶中解决的问题。精准帮扶是精准扶贫的关键，一般是政府、企业、社会等帮扶。精准管理包含农户信息管理、阳光操作管理、扶贫事权管理等。谁管理、达到什么样的目标、采用何种模式是需要解决的重要问题。精准管理是精准扶贫的保证，通过建立贫困户的信息网络系统，将扶贫对象的相关信息录入到系统，包含基本资料、动态情况等，同时实施动态管理。在精准考核方面，如何构建考核体系，对结果做出合理评价是需要解决的重要问题。精准考核是精准扶贫的深化，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是建设中国特色社会主义的需要，是我们党的重要使命[6]。

安徽省各地区情况不同，优势不同，困难复杂多样，在扶贫措施、致富项目等的选择和落户上要因地制宜，如此才能实现量体裁衣，找到适合自己的发展道路，使得脱贫攻坚稳定提升。精准考核是针对扶贫的专项考核，必须精准到位、细致到点，将扶贫绩效作为考核的指标，用“精准”检验工作、发现问题、解决问题，如此才能更好地实现对工作成绩的准确评价。

（二）精准扶贫的作用机制

精准扶贫的作用主体包括政府、企业、村两委、扶贫工作队、贫困户等，这些主体之间相互作用、相互协调，政府根据实际情况设定脱贫目标，实现全部脱贫；目标的完成与基层干部的政绩相关联，企业通过吸纳贫困就业人口，进行扶贫救助的同时实现盈利；村两委根据实际情况落实相关脱贫任务，协调农户之间的关系，服务于村民；扶贫工作队需要落实扶贫任务、动员符合要求的村民脱贫，避免村民为了相关利益而不脱贫现象，最终实现贫困户能够脱贫，实现共同富裕。这些主体之间发挥各自作用的同时，又存在互相联系互相制约的关系[7]。

在贫困户脱贫过程中，各种主体发挥不同的作用，政府制定相应的规划和扶贫政策，提供资金扶持，完善相关的服务信息；企业提供平台和技术管理，产业在村中经营，为村民提供就业岗位，将获得的利益进行分配；村两委运用生产要素信息及整合和链接相关要素，根据资源情况进行产业选择，引进适合的企业，与贫困户进行对接；扶贫工作队通过获取外部资源、联系企业，帮扶贫困户，同时利用外部信息、资源、技术等，为贫困户提供土地、劳动、资金等；贫困户通过土地入股、就业支持、项目参与等方式增加收入，最终达到贫困户脱贫致富，社会经济发展、实现共同富裕。

二、安徽精准扶贫策略选择

从精准扶贫的内在机理及作用机制看出，影响精准扶贫的因素很多，针对精准扶贫的策略选择，必须明确精准扶贫的贫困对象及致贫原因等问题，结合国家扶贫政策，发挥相关主体的作用。

（一）精准扶贫针对贫困对象选择、贫困程度、致贫原因等问题需要理清

按照政策规定只有明确了致贫原因，才能精准扶贫。基于安徽省X县547户贫困家庭调研数据显示，因病致贫是其贫困的重要原因，解决农村居民的健康状况，是减少贫困人口的重要方式；其次是因学致贫，虽然九年义务教育保证了农村儿童能够完成初中的教育，但高等教育仍需要承担很大费用。再次为因残致贫、缺劳力。由此看出，教育扶贫、健康扶贫仍是精准扶贫的重要方面，加强这两方面的扶贫，有助于提高农村居民的技术水平，减轻农村负担，增加农民收入，降低贫困发生率；随着农村劳动力向城镇的转移，导致农村所剩人口主要集中于老人、妇女、儿童，很多村庄已是“386199”村，这就导致劳动力不足是贫困的重要原因[8]。

（二）精准扶贫需要把微观农户与宏观扶贫政策结合

导致贫困的原因是多方面的，需按照致贫原因对微观贫困户进行分类，根据不同原因不同程度给予不同宏观扶贫政策，如因病致贫可以增加慢性病种申报、降低医保补偿门槛、提高医保补偿比例、降低大病保险起付线、增强综合医保“三保障一兜底”和“180”补充医保等；因学致贫可实施不同程度的教育救助。同时将贫困户按照一般贫困户、低保户、五保户等不同类型的农户进行分类，对于一般贫困户，按照不同致贫原因进行帮扶，对有重大疾病的家庭进行医疗救助；对有教育困难的家庭进行教育扶贫；对住房困难的农户为其提供危房改造项目，对于高山地区的村落实行移民搬迁，统一居住；对于低保户、五保户等收入困难家庭需要实施民政兜底，为其提供基本的生活保障。

（三）精准扶贫应处理好政府、企业、社会基层和贫困户之间的关系

政府是政策的制定者和实施者，需根据实际情况设定相应的目标，制定不同的政策，对于贫困户进行免费技术培训，增强其就业机会。企业可为有劳动能力的贫困户提供就业岗位，而作为国家政权建设载体的社会基层组织，其运行效率直接影响到政府的执行力度与效率。作为需要扶持对象的贫困户，处理与政府、企业、社会基层组织、贫困户之间的关系，成为精准扶贫的重要问题，县机关干部、党员通过联系贫困户，实施一对一、一对多扶贫，通过帮扶人不定期地到贫困户家庭中进行访谈、慰问，切实掌握贫困户的基本条件、贫困程度，了解致贫原因。

（四）精准扶贫应从多维角度将扶贫目标与扶贫绩效、扶贫考核相结合

安徽省实施精准扶贫最终扶贫目标是实现全部脱贫，阶段性扶贫目标是降低贫困发生率，提高扶贫绩效，安徽省贫困的发生已不仅仅是收入方面的贫困，非收入方面的贫困更为突出，或者说深度贫困更为突出，短期内贫困主要是由经济因素所导致，长期内不仅仅是经济因素还包含能力贫困等非经济因素的贫困，而处于深度贫困的贫困户很难获得持久脱贫，导致脱贫难、返贫易等问题。在扶贫政策和措施上，注重非收入贫困的降低，如教育贫困、能力贫困等，将扶贫目标与扶贫绩效相结合。根据不同农户制定不同的扶贫绩效标准，结合扶贫目标，将扶贫绩效最大化。同时将扶贫绩效与扶贫考核相结合，根据各地区实际情况和扶贫绩效，设置不同的考核指标，将减少贫困人口数量和提高贫困人口生活水平作为上级部门帮扶人的考核工作指标，根据基层组织工作状况量化打分，评定对扶贫户和贫困村识别、帮扶和管理的成效，奖优惩劣，督促工作切实落实，提高帮扶人的工作积极性。

三、反贫困路径探析

随着扶贫程度的加深，深度贫困地区、深度贫困人口更加显现，扶贫难度加大。在部分地区脱贫成果需要稳固、产业基础比较薄弱及脱贫人口收入不稳定的情况，需要建立健全返贫机制，贫困和返贫在发生机制上存在一致性，贫困诱因消除，返贫就失去存在的条件。因此考虑贫困的同时，还需防范返贫问题，由此提出以下反贫困路径。

（一）依据贫困诱因，改善贫困状况

针对不同的贫困原因，逐步改善各维度的贫困，通过加强基础设施建设，改善卫生设施，提高生活水平，积极发展地区教育，改善教育水平，完善农村社保制度，强化医疗体系，这就需要加大国家惠农惠贫政策，改善农户非收入能力[9]。多维贫困发生率的下降，缓解了与收入贫困的矛盾，提高贫困户的多维发展能力，这些与惠农惠贫政策密切相关。

（二）扶贫方式由救济式扶贫向多元化扶贫方式转变

安徽农村贫困呈现出与以往不同的特征，新时期农村贫困致贫原因也呈现多样化特征，因此根据不同的致贫原因、不同农户特征有针对性的扶贫，在这一过程中，不仅考虑收入贫困，还需考虑多维贫困。仅仅依靠救济式扶贫已不能降低贫困程度[10]，因此需要将救济式扶贫方式向多元化扶贫方式转变，不能仅仅依靠资金、物资等直接输入的方式改善贫困，还要依靠产业规划、设施规划、教育规划等方式改善贫困，同时更要让贫困村、贫困户转变思想，调动贫困村、贫困户的主动性。

（三）构建防范返贫机制，提前谋划关键政策

部分地区部分人口存在返贫现象，这就需要构建防范返贫机制，提前谋划关键政策。特别是深度贫困地区，反贫困尤为困难，很多贫困家庭依靠救济才得以脱贫，特别是五保户、低保户，这就造成只要不进行救济式扶贫，将导致这些家庭再次入贫，针对这些家庭防范返贫，需提前谋划关键政策。通过增强内生动力，构建防范返贫长效机制，坚持扶贫与扶志扶智相结合。