乡村治理转型视角下新农村社区治理途径研究

刘奕衡

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

新农村建设正在如火如荼地进行，新农村社区较之以往的农村社区有很大不同，而治理上的需求也产生了很大变化。乡村治理转型是明显趋势，更是新农村建设进程中的重要保障。在乡村治理转型背景下，新农村社区治理层面也要进行较好的调整与优化。但也需要看到，由于内外部诸多因素的影响与制约，很多新农村社区治理能力明显不足，且不知如何在新时期有效地进行社区治理。鉴于此，探寻新时期新农村社区治理的有效途径十分必要和重要。

1 乡村治理转型视角下新农村社区治理概述

1.1 乡村治理理论的内涵

乡村治理理论作为一种新的理论研究，是治理理论在农村社区管理过程中的应用，它与城市社区治理理论的内涵有着许多相似的地方。乡村治理理论涉及治理主体、治理权力分配方式、治理方式等不同的维度。近几年来，不同学科领域、地理区域学者开展的研究使得乡村治理理论的内涵逐渐丰富。乡村治理理论的内涵主要包含乡村治理主体、治理权力分配方式、治理目的、治理过程4个方面。

1.1.1 乡村治理主体 治理主体多元化是治理理论主要强调的内容。除了政府组织以外，公民自身以及民间组织也应当作为治理主体出现在乡村治理的整个过程中。在乡村治理中，乡村治理资源是多元化的，所以治理主体也应多元化。由于乡村治理的独特性，治理主体可以是除政府组织以外一些由村民们一致认同的非政府权力机构。在乡村治理体系中，多元化主体是一种相互依存的存在。在乡村治理过程中出现的矛盾往往是通过村民共同参与、共同协商，最终达到解决问题的状态，实现治理体系的良好循环。从中国目前乡村的现实状况分析，乡村治理过程中存在的政府组织和民间组织一般为乡镇党委政府、村委会、村党支部、扶贫队、妇女会等。乡村治理主体就是通过制定制度机制将这些组织进行规范，共同作为治理主体参与到乡村治理过程中［1］。也就是说，乡村治理的成效好坏往往取决于是否形成了治理主体多元化的良好局面。

1.1.2 权力分配的多元化 在中国以往的社会管理过程中，人们在生活中遇到问题会依赖性寻找政府部门的帮助，因为他们认为只有政府才具有分配社会公共资源的权力。这种自上而下的单一模式在治理理论中被打破，治理理论提出资源及权力分配的多元化。在乡村社会的构成中，存在许多与政府组织有着相同认可度的民间组织［2］。将权力下放到这些村民认可的民间组织中，可以实现公共权力上下互动的双向运行模式。权力分配的多元化使得村民能够参与到公共事务的决策中，从而最终达到乡村自治的理想局面。

1.1.3 以公共利益为目标导向 乡村治理的目标是在整合乡村公共资源的前提下，实现乡村内公共利益的最大化，所以，在乡村治理过程中是以实现公共利益最大化为目标价值导向［3］。乡村治理的提出打破了以往公众认知中政府代表公益、乡村自组织代表私利的传统观念。治理理论认为二者可以进行有效融合，从而达到公共利益最大化的最终目标。在乡村治理理论中，各主体间的所有活动都是以公共利益为行为导向。对村民公共利益有益、促进乡村发展的都应予以采纳，并作为乡村治理的活动之一；反之，对村民公共利益有害、阻碍乡村发展的都应予以抵制。

1.1.4 向乡村治理自主化发展 乡村治理是一个较复杂且存在诸多不确定因素的过程，在此过程中需要处理的公共事务往往涉及多个方面，并且每个事务之间存在不可分割的联系。由于这些日常事务存在于乡村治理的最基层，乡村社会通常面积较大，人口分布较分散，政府部门无法将区域的所有事务都掌控在手中。因此，乡村治理理论的最终目的就是使村民在接受国家相关政策的基础上进行乡村自治的实践。将治理主体向多元化发展，并将权力重新整合进行再分配，使村民能够形成相关自治组织，从而进行自治。

1.2 乡村治理转型对新农村社区治理的影响

随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程的加快，农民居住环境、生产生活方式的改变，中国农村社会正在发生深刻的变化，传统的乡村治理也面临更多的新情况、新问题［4］。乡村治理转型便在这一大环境下应运而生，而乡村治理转型对新农村社区治理也产生了直接的影响。一方面，乡村治理转型在一定程度上扩大了农村治理层面存在的不足，特别是基于新农村社区治理角度进行审视时，固有的治理不足实际上已成为十分显著的新农村治理问题；另一方面，乡村治理转型也为新农村社区治理活动的开展指明了新的方向，提供了新的治理选择。乡村治理转型得到了广泛认可，而在转型过程中，社会力量也较好参与到新农村社区治理之中，这也在一定程度上缓解了治理的压力。对各级政府而言，如何对一系列消极影响予以较好规避并充分利用积极影响进行新农村社区治理也是值得思考的现实性问题。

1.3 乡村治理转型视角下新农村社区治理现状

乡村治理转型视角下，新农村社区治理的内外部环境以及具体目标都发生了很大变化，呈现出一些新的特点［5］。整体上来看，得益于新的理念越发成熟，新农村社区治理的总体状况越发良好，部分地区的新农村标杆村也摸索出富有地方特色的社区治理经验，探索出较为可行的治理模式。

龙王店社区作为集中型农村社区，由周边多个村落合并而成。龙王店社区于2010年开始规划建设，占地220 hm2，由10个行政村、26个自然村落的3 370户、13 870人组成。在治理过程中成立社区管委会，由原社区领导担任社区管委会相关负责人，原其余村落的村委会书记担任社区管委会副主任，形成各村落集中联合办公的良好格局。在较为发达的地区，农村社区治理也在飞速发展中。根据江苏省统计年鉴记载，2017年江苏省GDP总量已达87 988亿元，人均GDP接近11万元，已经赶超发达国家水平，城镇化率已达69.61%，比全国平均水平（59.58%）高10.03个百分点，在全国各省（市、自治区）中，位列上海市（88.10%）、北京市（86.50%）、天津市（83.15%）和广东省（70.70%）之后，位列浙江省（68.90%）和辽宁省（68.10%）之前，居第五位。

未来一段时间里，各级政府对新农村社区治理的重视程度以及资金等资源性投入会进一步增加，这也为治理调整与优化提供了较为充足的保障。但也需要清醒地看到，城乡一体化进程不断加快，新农村社区治理能力提升的紧迫感愈发明显，所衍生出的一些具体治理问题也愈发显著，这些具体问题能否得到有效解决也成为新农村建设以及治理目标达成的重要影响因素。而在乡村治理转型视角下，发现新农村社区治理存在的问题并进行解决也成为阶段性的重点工作内容。

2 乡村治理转型视角下新农村社区治理存在的问题

2.1 机制不完善

基于乡村治理转型视角下对新农村社区治理进行审视可以发现，治理机制不完善的问题较显著，这也成为新农村社区治理转型的制约性因素。虽然乡村治理转型得到了广泛认可和关注，但部分地区的县市级、乡镇级政府在区域内的新农村社区治理中并未进行精准定位，所制定的一些治理方案或计划与实际治理需求、状况间的适配程度较低。此外，新农村社区治理本身需要相应的政策体系予以支持，治理与建设间更是密切关联，但地方财政对新农村建设、发展以及治理上的资金需求往往无法给予充分支持，这也导致相关治理活动在开展上很难得到有效保障。更为严重的是，由于治理机制不完善，政府对区域内新农村社区治理的领导性与引导性功能十分弱化，而治理层面的权责关系更是无法得到有效明晰。久而久之，乡村治理转型视角下的新农村社区治理也很容易成为一种形式大于内容的治理变革。

2.2 科学规划缺乏

新农村社区治理中缺失科学规划的问题也十分明显，这也导致很多地区看似在较积极地进行尝试，但却出现治理层面投入与产出严重失衡的现象［6］。乡村治理转型视角下，新农村社区治理包含环境卫生治理、贫困问题应对、社区文化建设等方面的内容，且随着新农村社区本身的不断发展，治理层面的需求也会发生很大变化。而乡村治理转型视角下，新农村社区治理事务很有可能在短时间内增加，这也需要一个科学的治理方案对各层面与各时期的治理活动开展予以较好地指导。但新农村社区自身往往不具备进行科学治理规划的能力，县市级、乡镇级政府往往忽略了乡村治理转型视角下新农村社区治理的规划事宜，这直接导致新农村社区治理成为一种随意性较强且带有盲目性特征的治理。在这一状态下，治理进程以及最终的治理目标达成都会受到影响。

2.3 专业人才短缺

治理人才短缺的问题也较为明显，这也成为新时期新农村社区治理活动高效开展的一个制约性因素。乡村治理转型已经对治理主体提出了新的要求，新农村社区治理活动的开展更是需要具体的治理人员参与和负责，而一线的治理人员对新农村社区治理有何种认识，其自身治理能力的高低也必然会影响到治理进程和最终的成效渠道。村“两委”成员是新农村社区治理的有生力量，但大多数村“两委”领导班子对新时期新农村社区治理的认识较有限，缺乏治理的有效经验和实际能力。特别是信息化时代，治理手段较为单一，而当专业人才较为短缺时，传统的治理理念与方式方法也势必会被长时间沿用，很多原已存在的问题更是无法得到有效解决。这便导致新农村社区治理陷入较尴尬的境地之中，想要进行创新也变得极为困难和复杂［7］。

2.4 监督与评价机制缺位

乡村治理转型视角下新农村社区治理是一种新的模式，将新农村作为社区进行治理，本身便是一种创新。在动态的治理进程中，评价与监督机制实际上需要成为一种保障性机制。但大多数地区的相关评价与监督机制基本处于缺位状态，这也在一定程度上影响到新农村社区治理活动的高效开展［8］。由于无法对新农村社区治理状况与方式方法选用等事宜进行评价，各治理主体很难对治理情况予以较好感知，在制定治理决策时也缺乏有效的参考，很多不当的治理手段很容易被长时间沿用。而在无法对新农村社区治理事宜进行有效监督时，基层政府以及村“两委”的治理职能履行状况很难得到保障，一些问题也无法在短时间内被发现和解决［9］。相关问题堆积在一起，乡村治理转型的压力以及新农村社区治理的难度都会大为增加。从这一层面来看，缺乏评价与监督机制的束缚和保障时，新农村社区治理活动的开展难度也会处于较高水平［10］。

3 乡村治理转型视角下新农村社区治理的有效途径

3.1 持续完善治理机制

乡村治理转型视角下新农村社区治理需要完善的机制予以支撑，因此，结合乡村治理转型的趋势和要求，持续完善新农村社区治理机制十分必要［11］。例如，北京市在新农村社区治理上十分注重治理机制的建设与完善，大兴区更是在科学统筹治理资源的基础上明确了新农村社区治理制度，将权责关系予以明晰，有效保障各层面与各时期新农村社区治理活动的开展［12］。此外，大兴区政府通过出台指导性与规范性政策，为区域内不同的新农村社区治理活动开展提供有效指导，市、区2级财政部门在预算上划拨专项资金也为具体治理活动开展提供很大保障。其他地区在新农村社区治理上也要将机制的建设与完善作为前置性工作，通过增强政策与资金层面的支持力度，新农村社区在自主治理上能够掌握更多的主动权。而新农村社区治理机制愈发完善，外部因素的影响也可以得到有效控制。

3.2 科学进行治理规划

科学进行规划方案的制定也是新农村社区治理的有效途径。在相应机制科学运转的基础上，科学性与可行性兼具的规划方案能够缩短预期目标的达成。建议县市级、乡镇级政府结合地方实际情况进行治理资源的统筹与分配，细化治理基本方案，引导并要求不同的新农村社区进行治理层面的自主规划。通过这一层面的努力，一个层次分明的新农村社区治理规划体系便可形成，具体的新农村社区治理活动也能够按部就班地进行。在进行治理规划时，乡镇级政府应当明确治理重点，村容村貌改善、消除贫困、扫清农村产业经济发展阻碍等都可以成为治理重点。通过明确治理主次，有效利用治理资源，乡镇级政府与村“两委”在具体治理活动的开展上也能够更具有方向性和目的性，这对短时间内提升治理效率具有重要意义。

3.3 加大人才培养力度

新农村社区治理需要更多的专业人才参与，这也是近几年国家十分注重大学生村官选拔的重要原因。但单纯借助大学生村官驱动带有一定的局限性，特别是新农村社区治理本身包含多个层面的治理事务，培养更多高质量的治理人才刻不容缓。政府在“三农”问题的解决和处理上应当对新农村社区治理专业人才短缺的问题给予足够关注，县市级政府更要指派具有丰富“三农”工作经验的人员，充当新农村社区治理的统筹者。乡镇级政府则可以考虑委派专人深入实际进行治理状况考察，并参与到新农村社区治理活动的动态进程之中。对具体农村而言，村“两委”主要成员则需要借助互联网等途径进行乡村治理转型视角下新农村社区治理相关知识的学习，提升自身的治理实际能力［13］。在相关人员的综合素养有了较大提升后，政府要引导并鼓励创新，使得信息技术可以成为新农村社区治理的有效工具。

3.4 构建监督与评价机制

乡村治理转型是向高质量与高效率进行转变，在转型的动态进程中，新农村社区治理必然会出现这样或那样的问题，而随着新农村建设资金规模的不断增加，基层反腐的工作压力也会进一步提升。因此，需要构建相应的监督与评价机制，监督与评价机制也需要成为一种额外的保障性机制，保障各项治理活动能够在合理、合法的状态下进行。各级政府可以成为新农村社区治理的监督与评价主体，在细化出治理目标与相应要求后，定期开展相应的评价与监督工作。通过对治理进程、方式方法选用的实际有效性、预期目标达成状况等进行评价，政府可以对新农村社区治理事宜有更加清晰地了解。而通过有效监督、不断发现和解决问题，新农村社区治理相关活动和工作也能够在更良好的状态下进行，这也有利于新农村社区治理实际有效性的不断提升。

4 小结

乡村转型视角下新农村社区治理出现了一些新变化，在治理方向与治理目标更为明确的情况下，各级政府特别是乡镇政府与村“两委”需要进行科学的治理分析，确保新农村社区治理策略选用上的科学性与可行性。值得注意的是，原已存在的一些治理问题很难在短时间内予以有效解决，因此，新农村社区治理转型需要成为常态化工作，更需要运用发展的眼光进行审视，确保治理机制可以在最良好的状态下运转。