国际社会应对突发公共卫生事件的机制、成效及其启示

摘 要：突发公共卫生事件对人类生命健康安全构成威胁，对经济、社会的严重冲击不可低估。为降低突发公共卫生事件带来的损失与影响，向新冠肺炎疫情防控提供一定的借鉴，以2005年印尼脊灰疫情为例，从历史学的角度追溯印尼疫情再次爆发的背景，阐述了脊灰疫情爆发的偶然性与必然性。从疫情爆发前的预警机制、疫情肆虐时的响应机制和疫情后的调查与分析等方面阐释了印尼脊灰疫情应对举措，从而总结了国际组织与印尼协作应对疫情的机制与成效，得出了国际社会合作应对新冠肺炎疫情的启示。面对新冠疫情这一全球突发卫生事件，国际社会应保持高度警惕，通过构建国际监测网络、加强国际多边合作、优化应急预案、推行疫苗的研发与接种等方式来共同应对。

关键词：突发公共卫生事件;疫情管理;印度尼西亚;脊灰疫情;响应机制

中图分类号：R 181.8

文献标识码：A 文章编号：1672-7312（2021）06-0712-05

The Mechanism，Effectiveness and Enlightenment of the International Community in Responding to Public Health Emergencies

——Taking the polio outbreak in Indonesia as an example

ZHANG Ziying

（College of Sociology and History，Fujian Normal University，Fuzhou 350117，China）

Abstract：Public health emergencies pose a threat to human life，and the serious impact on economy，society and psychology cannot be underestimated.In order to reduce the loss and impact of such incidents，and to provide some reference for the current prevention and control of COVID 19，this paper takes the polio outbreak in Indonesia in 2005 as an example，traces back the background of the re-outbreak in Indonesia from a historical perspective，and expounds the contingency and inevitability of the outbreak of polio.Indonesias responses to the polio epidemic are explained from the aspects of early warning mechanism before the outbreak，response mechanism when the epidemic was raging，and investigation and analysis after the epidemic.The paper summarizes the mechanism and effectiveness of cooperation between international organizations and Indonesia to deal with the epidemic，and draws inspiration from the cooperation of the international community to deal with the COVID 19 epidemic.In the face of COVID 19，a global health emergency，the international community should remain on high alert by building an international surveillance network，strengthening multilateral cooperation，optimizing contingency plans，and promoting vaccine research and development and vaccination.

Key words：public health emergency;epidemic control;Indonesia;polio epidemic;response mechanism

0 引言

縱观人类卫生健康史，就是一部与突发公共卫生事件的抗争史[1]。突发公共卫生事件深刻影响着全球经济与国际政治，严重威胁人类健康。1988年，全世界超过125个国家爆发脊灰疫情，作为国际关注的突发公共卫生事件之一，该疫情持续蔓延，造成至少35万儿童瘫痪。脊髓灰质炎（Poliomyelitis）也被称为小儿麻痹症，是一种古老的人类疾病。作为一种传播性较强的烈性传染病，直至20世纪上半叶，脊灰仍然是发达国家的一个主要公共卫生问题。1988年5月，第41届世界卫生大会向世卫组织成员国承诺，到2000年将在全球范围内根除脊灰，并于来年正式批准“全球根除脊髓灰质炎倡议”组织成立[2]。该组织于2002年在全球绝大部分地区成功根除脊灰。其中，作为该组织成员国的印度尼西亚早在1995年就已宣布在全国范围内消灭脊灰，但2005年印尼再次爆发了当时世界上规模最大的脊灰疫情。国际学术界对印尼再次爆发大规模脊灰疫情十分关注。如世卫组织医学专家布鲁斯和克里斯[3]共同研究和评价了“全球根除脊灰倡议”组织在面对印尼大规模脊灰疫情时所提供的解决方案和政治承诺;世卫组织疫苗学专家姆文吉·威廉[4]等人考察了“全球根除脊灰倡议”组织与急性迟缓性麻痹症疾病监测网络在应对脊灰疫情时的效用;苏马尔莫·索达尔莫[5]等人通过对2005年印尼脊灰疫情再爆发的背景和控制过程进行分析，研究得出印尼成功的消除此次疫情的结论。国内学者多数将其当作整个地区感染情况的一个佐证或警示，如刘牧[6]在90年代对全球脊灰疫情概况进行了总结。为此，通过梳理2005年印尼脊灰疫情再爆发的全过程，分析国际组织与印尼政府针对此次疫情的应对机制，以总结全球合作共同遏制传染病的经验与教训。

1 印尼脊灰疫情再爆发的背景与国际防控组织的成立

1.1 印尼再次爆发脊灰疫情的背景

首先，印尼在宣布根除脊灰疫情之后，仍存在境外输入的风险。2004年，“全球根除脊灰倡议”组织的行动已将脊灰流行国家减少到4个，即尼日利亚、印度、巴基斯坦和阿富汗。其中，尼日利亚因社会各界舆论对口服脊灰疫苗安全性产生质疑，使得该地区脊灰疫苗接种工作在很长时间内处于停滞状态，从而导致尼日利亚北部部分地区的病毒传播处于失控状态。根据“全球根除脊灰倡议”组织的报告，尼日利亚脊灰病例占据当时全世界所有病例的56%，是世界上唯一一个野生脊灰病毒传播不受控制、脊灰发病率逐年上升的地区[6]。尼日利亚的脊灰病毒最先传播到西非和中非的多个国家，紧接着它横跨印度洋到达东南亚地区继续肆虐，由此构成印尼境外输入的风险。其次，印尼遭遇的特大自然灾害加剧了脊灰疫情再次爆发的风险。印尼位于环太平洋火山带和高山带之间十分活跃的地震带上。根据美国地质调查局的数据[7]，2004年12月26日在印尼苏门答腊岛西部附近海底发生了一场9级以上的地震。这场海底地震紧接着造成了印尼历史上最严重的一次海啸。地震和海啸几乎摧毁了印尼苏门答腊岛亚齐省西部3公里左右海岸线的所有房屋，仅在印尼就造成多达22万人死亡[8]。众所周知，每当自然灾害过后，传染病防控都是最为棘手的问题，如此严重的地震与海啸对2005年的印尼脊灰疫情再爆发产生了一定的推动作用。

1.2 国际防控组织的成立

20世纪下半叶，脊灰病毒在全球范围内的蔓延已成为各国共同关注的重要公共卫生问题。自1978年世卫组织提出扩大免疫计划后，根除脊灰病毒作为该计划的重要组成部分就备受重视。1988年，全球有超过125个国家存在脊灰病毒，有35万以上的儿童瘫痪。1989年，“全球根除脊灰倡议”组织成立，该组织成为当时全球最大的公共卫生行动组织。世卫组织、国际扶轮社、美国疾控中心、联合国儿童基金会、比尔和梅琳达盖茨基金会以及疫苗联盟等国际组织作为该组织的成员，通力合作，使得脊灰病毒防控取得了较大进展。至2002年底，美洲、欧洲和西太平洋地区的脊灰传播已经宣布阻断，大多数国家和地区实现了无脊灰传播的目标并得到世卫组织认证。至此，全球范围内报告的脊灰病例不足2 000例[6]。

2 国际组织协助印尼应对脊灰疫情的举措

2.1 疫情爆发前的预警机制

1991年，约90个国家的145个实验室组成的全球急性弛缓性麻痹症疾病监测网络（acute flaccid paralysis，AFP）建立。全球97%的实验室获得了世卫组织的认可，并保证所有疑似病例的样本都会在已认可的实验室检测，必要时会重复检测以规避失误[6]。印尼在“全球根除脊灰倡议”组织的援助和指导下，与国际社会合作建立了本地急性弛缓性麻痹症疾病监测网络。疫情爆发前，“全球根除脊灰倡议”组织通过急性监测网络和实验室结果准确而快速的定位了脊灰病毒流行的地区和人群，并向印尼当地政府提供有关情报和建议，根据有关情报和建议，印尼相关公共卫生部门对疫情发展采取进一步判断与规划免疫行动。因此，监测网络的组建是阻断脊灰传播并最终消灭脊灰的关键因素之一，预警机制如图1所示。

2005年，急性监测网络从16个国家的病例中分离出了野生脊灰病毒。实验室结果显示，7个国家有外来病毒输入，其中就包括印度尼西亚。根据急性监测网络的通报，印尼此次脊灰疫情大爆发共出现了700多例感染者，占2005年全球病例的40%[6]。疫情始于爪哇岛的万丹省和西爪哇省，后迅速蔓延到邻近的苏门答腊岛以及中爪哇岛和首都雅加达。印尼公共卫生部门在得到这些有科学证据支撑的情况后，及时作出了正确的举措。在消除了印尼脊灰疫情后，国际组织又整合规划流行病学实验室并优化全球的监测监控机制，形成了免疫监测和全球框架系统。通过最大限度地安全、有效和公平地使用疫苗，减少全球公共卫生负担[6]。

2.2 疫情肆虐时的响应机制

印尼的脊灰疫情爆发引起了全世界的关注，各国政府纷纷出台应急措施，如马来西亚规定对入境的印尼公民进行检测，菲律宾和越南则发起了大规模的预防性免疫接种运动。印尼自身也迅速响应，响应机制如图2所示。

首先，在印尼控制和根除脊灰病毒的过程中，疫苗的大面积接种起到了决定性作用。2005年初，印尼多次开展紧急疫苗接种运动，大力推行一价和三价口服脊灰疫苗，为全国儿童进行强化免疫接种;还开展了全国免疫周，补充接种尚未获得免疫的人群。同时，在急性监测网络的作用下，当地政府依据实验室报告的疫情发展情况，判断是否需要进一步开展免疫接种运动。其次，“全球根除脊灰倡议”组织为印尼提供了大量的资金援助和医疗卫生援助，及时的信息通报也为当地政府协调组织免疫接种和集中隔离等措施提供依据。与此同时，该组织还提供了基础免疫覆盖方案，即通过对基础社区的详细规划以覆盖到全部人口。它还可以提供更多卫生干预措施，包括提供维生素A、麻疹疫苗、疟疾蚊帐和抗寄生虫药等[9]。这一类方案在加大脊灰疫情控制力度的同时也帮助警惕和预防了其他烈性传染病的爆发。另外，“全球根除脊灰倡议”组织、世卫组织及其成员国针对此次印尼脊灰疫情都提出新的應对方案。其中，2005年5月，世界卫生大会通过了《国际卫生条例（2005）》的提案，确定了天花、SARS、禽流感和脊灰的发生必须上报世卫组织。大会通过的新疫情应对方案大致内容为：①确诊首例后72 h内快速调查，以制定应急计划;②至少进行三轮大规模免疫，最后一个确诊病例后需进行2轮免疫;③疫苗接种目标是该地区至少200万名5岁以下儿童;④根据情况，逐户调查以确定免疫覆盖率达到95%;⑤在爆发时和爆发后12个月内急性弛缓性麻痹监测和常规免疫覆盖率要高于标准[6]。在此次疫情中印尼也接受了世卫组织这一方案，在脊灰病毒流行地区进行多次免疫接种后还进行了三轮特异性免疫[10]。2006年，在当地政府和民众有效应对与国际社会援助的共同作用下，根据实验室报告，印尼脊灰疫情基本得到了控制，虽然还有小规模流行的情况，但已逐步阻断了脊灰病毒的传播。印尼再次宣布消灭了脊灰疫情。

2.3 疫情后的调查与分析

针对印尼这一类曾经宣布已无脊灰感染的国家再次爆发脊灰病毒的情况，有必要对其进行详细的调查和研究。

首先，印尼的特殊地理位置和多元文化性导致疫情管控难度加大。印尼是世界上最大的島国，也是东南亚地区人口最多的国家。在全球脊灰疫情快速传播的时期，对于港口众多且与多个国家接壤的印尼来说，想要控制脊灰病毒境外输入的可能性接近于零。印尼又是一个由数百个不同的本土民族和语言群体组成的文化多元国家，且多数人信奉伊斯兰教，文化多元性与宗教信仰使当地政府实施强制隔离、治疗等措施十分困难。

其次，2004年，印尼连续发生自然灾害，当地公共卫生部门此时难以分出余力控制脊灰病毒的传播。因此，脊灰病毒迅速传播到首都雅加达乃至中爪哇等地并形成爆发之势就可以预见了。

最后，在疫苗接种过程中，人们对疫苗免疫出现了信任危机。口服脊灰疫苗中含有的减毒活株病毒发生突变，在恢复为嗜神经型的同时增强了传播性。急性监测网络在印尼发现了Ⅰ型疫苗衍生脊灰病毒的爆发，迅速传染了47例患者[6]。2000年至2007年，全世界使用了超过百亿剂的口服脊灰疫苗，疫苗衍生病毒成为了脊灰病毒快速传播的重要因素之一，这极大的影响到人们对疫苗免疫的信任程度。

在此次印尼脊灰疫情再爆发的过程中，既有一些可预见的问题，也出现了无法预设的新问题。无论是印尼民众在消除脊灰疫情后的松懈，还是疫情爆发过程中医院的漏诊，乃至新闻媒体的诱导性报道等都是可以通过政策行动提前预防的。但类似疫苗衍生脊灰病毒等未能研究透彻的问题，是公共卫生专家们无法预见的新情况。针对该情况，全球根除脊灰倡议”组织提出了《实验室遏制野生脊灰病毒全球行动计划》[6]，这一计划着重概述了野生脊灰病毒根除后，在确保世界各国有足够的脊灰疫苗储备和及时响应能力的情况下，全球将停止使用口服脊灰疫苗，以及停止使用口服脊灰疫苗后如何处理病毒重新传入的情况。印尼也响应了这一计划，2007年于日惹省启动了一个灭活脊灰疫苗的引进项目，准备在停止使用口服脊灰疫苗后可以用灭活脊灰疫苗替代，并确保其提供免疫效果的同时在热带环境中不会出现疫苗衍生脊灰病毒的风险[10]。

3 印尼脊灰疫情对国际社会协作应对新冠肺炎疫情的启示

近年来，重大突发公共卫生事件困扰着人类社会，新冠肺炎疫情在全球范围内的扩散更是人们密切关注的问题。因此，可以从印尼脊灰疫情再爆发的防控过程中得到一些应对新冠疫情的启示。

建立更高效精准的国际预警监测网络是预防突发事件的必经之路。在应对所有突发公共卫生事件时，快速的确定病毒的种类，传播途径和是否可免疫等信息是采取行动的前提[11]。世界各国想要迅速阻断病毒传播的前提条件是长期保持对特定传染病的监测和报告。世界各国在应对此次新冠肺炎疫情的过程中，不同程度上得到了世卫组织的警示，已建立了急性监测网络的国家往往能够更快更准确的得到疫情信息，从而更有效地遏制病毒的传播[12]。世界各国应当加强与各类国际组织在疫情监测方面的合作，共同建设疾病监测网络，持续优化各国不同级别和地区的实验室，保证检测结果和其他信息交流的高效准确，从而更快的遏制新冠疫情。

加强国家与国际组织等多边合作是应对突发公共卫生事件的关键。回顾历史，天花是第一例多国相互配合而彻底消除的传染病。根除脊灰病毒则是更进一步的尝试，世界各国在世卫组织的协调和“全球根除脊灰倡议”组织的专业意见之下进行了更多更深入的合作与努力。从此次新冠疫情的抗疫实践效果来看，部分国家将自身国家治理能力与专业的公共卫生建议相结合达到了良好的防控效果[13] 。不同国家和国际组织之间通过委派专家小组、医疗小队以及合作研发生产疫苗等方式，在保持国家内部稳定运行的同时与国际社会通力合作，取得了良好的成效。对无意参与或配合国际多边合作的国家而言，加强合作意识以更开放的姿态面对国际社会，才是更快消除疫情的方式。

在预防新冠疫情时对其他自然灾害的警惕也不容松懈。在新冠疫情防控过程中世界各国也接连遭受了山火、蝗灾和洪涝灾害等自然灾害的袭击[14]。无论是蝗灾造成的粮食短缺，洪涝灾害造成的人员伤亡和交通阻塞，还是山火造成的居民迁徙和消防人员的聚集都会影响到当地的疫情防控质量，甚至有可能打开病毒传播的缺口。因此，各国要制定疫情防控与预防其他自然灾害二者并行的应急预案。

4 结语

“全球根除脊灰倡议”组织在2005年印尼脊灰疫情再次爆发的过程中发挥了巨大作用，帮助当地政府在一年多的时间内成功将当时规模最大的脊灰疫情控制并消除。疫情爆发的初期，国际组织建立的急性监测网络在发现和确定疫情的过程中提供了重要的预警信息。疫情爆发时，世界各国与国际组织为印尼各受灾地区捐助并派遣人员协助免疫接种也是控制疫情的重要一环。疫情得到控制后，国际组织与印尼政府对此次疫情进行了调查，对新出现的问题进行了研究总结，升级优化了预防措施和应急预案。其中，世卫组织和“全球根除脊灰倡议”组织提供了《国际卫生条例》和《实验室计划》等应对大规模突发疫情的方案是颇具学习价值的。国际组织在应对印尼脊灰疫情的防控经验，为当今人类共同应对新冠肺炎这一全球公共卫生事件提供了一定的借鉴意义。新冠疫情是全世界面临的共同灾难，没有一个国家可以独善其身，也没有一个国家能够置身事外。因此，全球都应保持高度警惕，在国际组织的协助下，采取优化监测网络和应急预案;加强国际多边合作;大力推行疫苗的研发与接种等措施，积极合作共同应对，方能早日消除新冠肺炎疫情。

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（责任编辑：张 江）

收稿日期：2021-06-15

基金项目：国家社会科学基金一般项目（19BSS031）

作者简介：张子莺（1996—），女，河南沁阳人，硕士研究生，主要从事国际关系史、东南亚史等方面的研究工作。