全面战略竞争：美国对华战略新定位

张蕴岭　孙志强

[关键词]中美关系 战略竞争 美国对华战略

拜登政府宣称要与中国开展“全面战略竞争”，并要美国和盟友做好与中国长期战略竞争的准备。应该说，这是美国对华战略认知与行动的重大转变。

美国自第一次世界大战后成为综合实力最强、“二战”后成为综合实力超强的国家之后，滋生了不可被战胜、不可被超越的信条。特别是冷战以苏联解体为终结，美国由此成为单一的超级大国，更为自信满满。在此信条支配下，凡是美国认为对其有威胁的国家，定要采取强力措施加以压制，对严重者，则动员本国和盟友的力量进行全面对抗。因此，美国为了对付苏联的威胁发起冷战;在本土遭受恐怖袭击后，发起全球反恐战争;即便是对日本这样的盟友，当认定其是经济威胁时，也对日本采取了一系列强硬措施进行压制，导致日本经济陷入长时间的停滞。

美国之所以要与中国开展全面战略竞争，是因为认定中国“要替代美国与美国领导的世界秩序”，对美国形成全面挑战和威胁。

美国之所以要与中国开展全面战略竞争，是因为认定中国“要替代美国与美国领导的世界秩序”，对美国形成全面挑战和威胁。

美国对华战略定位的变换

美国对华战略定位是不断调整变换的，有小的调整，有大的转换。此次可谓一次大的转换。基辛格曾有一个形象的说法：“美中关系再也回不去了。”具体而言，这是指以往以接触（engagement）为主的关系发生了根本性的转变，即由全面接触转向全面竞争。

新中国成立后，美国把“红色中国”定位为敌人，两国陷入对抗。其后，中苏分裂为美国重新定位与中国的关系提供了机会。尼克松访华打开了两国改善关系的大门，美国与中国找到战略利益共同点。中国实施改革开放，使得两国的利益共同点增加，促成两国关系正常化，也推动了两国关系的全面发展。冷战结束后，美国的对华战略定位曾发生摇摆。苏东剧变没有波及中国，中国的政治体制并没有因此发生改變，但美国对中国战略定位的利益基础发生了改变，改变对华战略定位的意见影响增大，这使得两国关系一度出现波动与紧张。但是，经过审慎的调整，两国关系最终渡过了困难时期。克林顿政府对中确立了“全面接触”的战略。经过长时间的艰苦谈判，美国向中国加入世贸组织开了绿灯。其战略认知是，通过加入现行多边国际体系，中国会发生更快、更深刻的变化，向符合美国利益与价值观的方向转变。为此，克林顿政府曾试图把中国定位为“战略伙伴”，但遭到国内共和党的强烈反对。其后，当美国遭受恐怖主义袭击、发起全球反恐战争后，美国把中国作为全球反恐的合作伙伴，提出两国构建“建设性合作伙伴”关系，把中国定位为“利益攸关方”，意即美中合作构建国际秩序。

美国从阿富汗撤军，象征着美国发起的反恐战争将告一段落

但是，随着中国的发展，美国对中国的歧见也在增加，特别是对中国不断提升的综合实力的担心与日俱增。2010年也许是一个战略转变的时点，按GDP统计的经济总量（美元计）排名，中国超越日本，位居世界第二，仅次于美国。面对中国的快速崛起，美国开始由战略警惕转向战略应对，奥巴马政府推出了基于“重返亚洲”（pivot to Asia）的“亚太再平衡”（rebalancing Asia-Pacific）战略。由此，美国对中国的战略定位进行了调整，开始把中国作为战略挑战者加以应对。尽管中国一再宣称，始终不渝走和平发展道路，做新型大国，不走传统大国崛起争霸、称霸的老路，提议与美国构建不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的新型大国关系。但是，美国并不认可中国的承诺，也不接受中国关于建立新型大国关系的提议。美国的主流认知是，中国的提议是试图与美国平起平坐，要美国尊重中国崛起的地位和影响。

美国的主流认知是，中国的提议是试图与美国平起平坐，要美国尊重中国崛起的地位和影响。

奥巴马的“亚太再平衡”战略是一套组合拳，以应对中国的崛起为目标，主要的措施包括：其一，加强对亚太地区的投入，调整军事力量部署，把美国60%的海空力量部署到亚太地区;其二，加强美日、美澳、美新盟友关系，发展与印度、越南的伙伴关系，拓展战略空间;其三，推出TPP，制定新规则，排斥中国。

特朗普上台执政，改变了奥巴马政府的对华战略定位和实施方式，把“应对”中国的崛起改为“遏制”中国的崛起，明确把中国作为战略对手。特朗普聘用的一批战略家处心积虑将中国定位为对手，把中国描绘成一个要搞垮美国、取代美国的危险敌人，并大搞舆论攻势。时任副总统彭斯、国务卿蓬佩奥等甚至把与中国的斗争提升到反对共产主义威胁的高度。这使得中美关系几乎没有了回旋的余地。

特朗普政府的战略目标是遏制中国，提升美国。特朗普打着“美国优先”“让美国再次伟大”的旗号，把对华战略的重点放在遏制中国的发展上，为此所采取的主要手段包括：其一，对中国实施严厉的贸易制裁，大幅度提高关税，意在遏制中国的出口能力;其二，封锁中国与美国的高科技联系通道，在技术研发、教育、学术交流等诸多方面进行封堵，将华为等一批中国的技术先进企业列入制裁实体清单，旨在削弱中国的发展能力;其三，打造排除中国的产业链、供应链，力图隔离中国。遏制中国也包括遏制中国的对外能力，为此，特朗普政府推出“印太战略”，打造以中国为对手的军事联盟（四国联盟）、情报共享同盟（五眼联盟），动员盟友深度介入南海问题。

特朗普政府的对华战略是一个重大转向。其突出特点是，改变了奥巴马政府的应对战略，转向遏制战略。特朗普批评奥巴马政府对华放任，让中国占了便宜，把美国的问题归罪于中国。为此，特朗普采取对华遏制措施，要与中国“脱钩”（decoupling）。尽管美国对中国的高科技、武器从来没有放松管理，但以“脱钩”为认知，对华实行战略遏制，还是自两国建交以来所没有的。

拜登执政后，在对特朗普对华战略与政策实施进行全面评估的基础上，提出了“对华全面战略竞争”的定位。拜登在本质上认同特朗普政府把中国作为战略对手的基本定位，不过突出了拜登风格，以“全面战略竞争”替代了特朗普的“美国第一”。在执政理念和方式上，民主党和共和党原本是一对冤家。败选后，特朗普一再抨击拜登政府。但在对华战略定位上，两党却表现出高度的一致性。这说明，美国把中国作为战略对手的认知，在今后较长的时期不会有根本性转变。据此，一般认为美国关于如何对待中国的政策辩论基本结束。

拜登在本质上认同特朗普政府把中国作为战略对手的基本定位，不过突出了拜登风格，以“全面战略竞争”替代了特朗普的“美国第一”。

美国实施对华全面战略竞争的相关措施

拜登政府开展对华全面战略竞争，目标是全面胜出。如何实现这样的目标？总体来看，拜登政府的战略实施建立在两个支柱之上：一是增加投入，增强自身的能力;二是依托盟友与伙伴。前者是基础，也是关键。面对国内诸多紧迫与棘手的问题，拜登作为当选总统，必须把主要精力和投入重点放在国内。比如，力推1万亿美元的基础设施投资法案，用于改造提升美国的交通设施等。但是，在美国与中国开展战略竞争的情况下，中国议题是避不开的，况且美国国内政治中也需要打中国威胁的牌，这样既可以调动资源，也可以凝聚势力。

美国参议院通过的《2021年美国创新和竞争法案》体现了拜登政府实施战略的取向。该套法案包括6个部分，分别是《芯片和开放式无线电接入网（O-RAN）5G紧急拨款方案》《无尽前沿法案》《2021年战略竞争法案》《国家安全与政府事务委员会相关条款》《应对中国挑战法案》及《其他事项》。

在美国与中国开展战略竞争的情况下，中国议题是避不开的，况且美国国内政治中也需要打中国威胁的牌，这样既可以调动资源，也可以凝聚势力。

紧急拨款主要用于支持美国的芯片和5G，资金高达520亿美元;《无尽前沿法案》支持高科技创新，以及新能源汽车、太空军事和关键产业发展，对科技领域的拨款高达810亿美元，并为此成立“技术创新理事会”，负责指导全国基础研究和应用研究，推进关键领域技术提升和商业化;《国家安全与政府事务委员会相关条款》强调推动美国制造业和人力资源的建设，主要措施是“购买美国产品”和“推进美国制造”。《应对中国挑战法案》的重心是提升美国的能力，在外交、科研、国防、经济、价值观等多条战线上与中国展开竞争，提出动用金融手段、制裁手段，对中国公司加强管理，制裁网络袭击和窃密行为，强化出口审查制度，特别强调要审查中国对美高等教育的投资和赠予行为。强化安全的原则明确规定禁止联邦科研人员参与以中国为首的外国政府人才招募计划，禁止中国参加法案资助的项目，禁止有中国政府背景的实体参与基站建设，禁止国家科学基金会向与孔子学院合作的高校提供资金，禁止NASA与中国以及中国国有企业开展双边合作，任何与NASA开展关键技术合作的实体都必须事先声明未接受过中国援助或与中国无隶属关系。《2021年战略竞争法案》内容包括增强未来竞争力、巩固盟友及伙伴关系、强化价值塑造、加强经济管制以及确保战略安全，其中强调加大对亚太事务的干预力度，阻止中国大陆对台使用武力，阻止亚洲开发银行和国际复兴发展银行向中国贷款等。

拜登政府重构了特朗普政府推出的印太战略。在安全领域，拜登政府采取了一系列举措，包括召开“四方安全对话”（美日澳印）领导人会议，并力图使其机制化;加强“五眼联盟”合作，提升其在涉华情报搜集和共享方面的功能;提升对南海、台海的参与程度，打造盟友与伙伴的军事力量。在经济领域，拜登政府推出具有实质性内容的基础设施建设，提出构建所谓“可信赖的供应链”。其团队除了加大对印度的拉拢和投入外，努力推动东盟国家成为支持和参与印太战略的合作伙伴。显然，拜登政府通过综合打造，要构建一个不包括中国的印太网络，推进机制化的建设，最大限度地制约中国的活动能力和影响力。

拜登政府重视加强G7和大西洋联盟的团结。拜登在2021年6月召开的G7领导人会议上提出 “重建更好世界”的倡议。七国领导人签署了《卡比斯湾宣言》，提出实施大規模基础设施建设计划，强调捍卫民主价值观，维护“以规则为基础的国际体系”，特别提出在环境、社会、融资、劳工、治理、透明度等方面坚持高标准，旨在与中国倡议和推动的“一带一路”进行竞争。

拜登重视利用多边机构推行其战略，上任后便重返特朗普当政时退出的世界卫生组织和应对气候变化的巴黎公约，旨在通过多边组织加强与盟友和伙伴的合作，宣扬中国威胁，提出针对中国的方案。

在推进全面战略竞争中，拜登政府会对中国进行更多的直接施压、干预和制裁。比如，以评估为托词，继续维持特朗普政府实施的对华贸易制裁措施;利用新冠疫情溯源，极力把祸水泼向中国;抓住所谓的香港问题、新疆问题不放，推出制裁法案，公开表示保护台湾安全等。不过，美国最主要的努力方向仍是围绕提升开展竞争的主导能力，特别是在数字竞争领域构建自己拥有掌控力，但不包括中国的数字圈。

拜登政府虽然不用特朗普政府常用的“脱钩”，实际上可能会做更多，尤其重视用新规则把中国拒之门外、用盟友和伙伴合作缩小中国的活动空间。

当然，拜登执政仅数月，其全面战略竞争方案与实施措施只是初露端倪，目前有明确的定位和战略，今后还会不断陆续推出方案、实施政策措施。比如，据报道，美国正在制定环太平洋数字贸易协议，内容包括数据的使用和海关安排、跨境信息流动、数字因素和人工智能使用标准等，将邀请加拿大、澳大利亚、日本、智利、新加坡等8个盟友参加，并已经就相关事务开始协商。该数字贸易协议会把中国拒之门外。美国也可能考虑重新加入TPP，从日本手里接过领导权，打造高标准的地区贸易投资协定，与RCEP抗衡。中国虽已经表示考虑加入日本领导的CPTPP，但日本明确回应表示难以接纳中国。显然，拜登政府虽然不用特朗普政府常用的“脱钩”，实际上可能会做更多，尤其重视用新规则把中国拒之门外、用盟友和伙伴合作缩小中国的活动空间。

拜登重视利用多边机构推行其战略，上任后便重返世界卫生組织

中美关系会如何发展

从拜登政府对华开展全面战略竞争的态势看，美国把中国定位为直接的和最大的威胁，不仅是对美国的威胁，而且是对整个西方世界的威胁和对现行国际体系的威胁。2021年8月初，拜登政府国家安全委员会中国事务主任杜如松（Rush Doshi）出版了一本书，书名为《长期博弈：中国替代美国秩序的大战略》，引起很大的反响。他在该书中提出，美中竞争的含义是谁将领导地区和世界秩序，领导一个什么样的秩序。杜如松的观点被认为基本上代表了拜登政府的认知和立场。

中国会对美国形成挑战吗？答案是肯定的。从综合实力看，美国在经济总量、人均财富、科技、先进制造业等主要领域尽管仍然是实力最强的国家，但中国的综合实力与美国之间的差距在缩小，甚至在一些领域会赶超。据一份研究报告所提供的数据，在当今最先进的科技研发和生产领域，排在前位的多是美国、日本、欧洲等发达国家的机构和公司;但在信息、数据等领域，中国赶超速度很快，在5G等个别领域，中国已经领跑。美国在不可超越的信条下，必然视其为威胁，不允许放任此趋势发展。美国并不仅是从经济赶超的角度看中国，从特朗普时期的白邦瑞，到拜登时期的杜如松与诸多政治家，都认定中国有一个战胜美国、取代美国的长期战略。

美国并不仅是从经济赶超的角度看中国，从特朗普时期的白邦瑞，到拜登时期的杜如松与诸多政治家，都认定中国有一个战胜美国、取代美国的长期战略。

中国多地正在建设“5G 智慧城市”

尽管中国把建设现代化强国，实现中华民族复兴作为目标，但并非把替代美国、替代现行国际体系作为目标。在党的十九大文件中，中国明确承诺“做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”。这里的国际秩序显然是指“二战”后由美国发挥主导作用建立的现行国际秩序。改革开放以来，也即中美建交以来，中国从参与现行国际体系中受益，实现了经济的快速发展和社会的进步。尽管中国积极推动现行国际体系的改革，在改革方向与方式上与美国等发达国家有不少分歧，但中国绝不会另起炉灶，以一套不同的体系替代现行体系。中国一方面没有这样的能力，更重要的是，中国没有这样的计划。中国国内的政治体制与国家治理方式不同于美国，但中国明确表示，无意输出中国的模式。就现实而言，虽然中国的发展取得了相当的成就，但其他国家很难移植中国的政治和治理模式。王毅在东亚峰会外长会议上提出“和平、发展、公平、正义、民主、自由”全人类共同价值观，与美国所要捍卫的普世价值观是基本一致的。因此，尽管中国坚持中国特色的国家治理，但并不存在中国要替代西方价值观和共处的国际体系。

当今美国经济、社会的很多问题多源于美国国内，而非来自外部的干预。比如，中美之间的贸易不平衡问题，即便在美国对中国产品征收高关税、极尽打压的情况下，美国从中国的进口仍然大幅度增长，美国的贸易不平衡状况并没有改善，由此可见，产生贸易不平衡的原因来自美国自身。美国出现发展不平衡的“铁锈地带”，社会矛盾加剧，收入分配失衡等问题，并非是由中国的竞争造成的，而是根源于自身的经济社会政策。正如马丁·沃尔夫所言，西方国家如果想要拯救自己，首先必须检视内部，中国并非是其利益和价值观所面对的最大威胁。[1]

美国出现发展不平衡的“铁锈地带”，社会矛盾加剧，收入分配失衡等问题，并非是由中国的竞争造成的，而是根源于自身的经济社会政策。

如何定位美中之间的竞争？面对中国不断提升的综合实力，美国开展与中国的战略竞争是必然的。美国国际政治专家约瑟夫·奈认为，应放在主导性大国竞争的战略框架进行认识，涉及的内容从传统的军力，到生态危机、新冠疫情等。21世纪的竞争与20世纪的大国竞争不同，不能做出误判，不能把中国等同于苏联，要看到美中之间存在的相互利益。他认为，战略竞争的目标不是彻底战胜对手，不能妖魔化中国，要把中国作为可以合作的对手。[2]基辛格认为，中美竞争不可避免，但是必须与中国进行合作，不能对抗，否则世界将面临分裂。越来越多的专家认同不要把中国定位为敌人的观点，认为夸大中国威胁，会使外交政策战略适得其反，以危险的方式扭曲国内政治。[3]

拜登政府不会改变对中国的战略定位，无论是出于国内因素还是出于外部因素。就美国国内而言，已经营造起来的中国威胁论和社会情绪不会短时间消散，共和党的政治压力使得拜登难以在对华关系定位上有大的转变，他的团队也是一批对华具有高度战略警惕的人物。在外部，中国威胁成了拜登借以聚拢盟友与伙伴的工具。

不过，我们也需要看到，拜登是一名在政府拥有长期工作经验的政治家，也有丰富的对中国工作的经验，他知道与中国进行全面对抗的风险和危险。拜登多次表示，他不寻求对抗，也不寻求新的冷战，但期待艰难的竞争（stiff competition），声言要竞争与合作并存，在需要竞争的方面展开竞争，在有必要合作时合作。尽管如此，现实操作并不容易。从现实的角度来看，在把中国定位为战略对手、开展全面战略竞争的环境下，美国要与中国真正进行合作需要寻求大利益共同点。

中美关系会如何发展？会恶斗下去，甚至发生战争吗？这方面的说法很多。有人认为，中美必有一战，而且是烈度很强的战争，但也要认识到，一旦中美发生大战，肯定是毁灭性的。笔者曾撰文提出，避免发生战争应是两国政治家的底线思维。换言之，需要把避免发生战争作为大利益的基本定位。美苏冷战时期，由于认识到两个核大国发生战争会导致相互毁灭的危险，两国制定了一系列防止发生战争的规约，避免了战争灾难。如今，如果中美发生战争，其后果不言自明。因此，作为战略定位，两国必须进行对话和协商，就重大问题达成共识，制定相互遵守的基本规则。2021年7月，美国国防部长劳埃德·奥斯汀访问东南亚时，一方面大谈中国威胁，另一方面，他也表示将致力于与中国建设具有建设性、稳定的关系，包括加强与人民解放军的危机沟通、就共同面对的挑战一起工作。这也许是一个积极的信号。

美国试图通过打造不包括中国的高科技网络和供应链，尽管这会对中国造成不利的影响，但美国本身也会受到损害，毕竟当代世界无论是科技还是供应链都离不开中国。

我们生活在一个开放互联的世界，不仅是经济，也包括其他领域。尽管新冠疫情以来，世界出现了逆全球化的趋势，但世界发展不会逆行，只能在调整中往前走。在经济方面，美国与中国之间的相互联系是多层次、多方位的，割断联系几无可能。美国试图通过打造不包括中国的高科技网络和供应链，尽管这会对中国造成不利的影响，但美国本身也会受到损害，毕竟当代世界无论是科技还是供应链都离不开中国。政府要脱钩，企业、学校、个人难以完全脱钩;美国政府推动脱钩，其他国家并非会如此选择，美国的长臂管辖难以一直有效。

这与冷战时期的美苏对抗截然不同。当年，乔治·凯南在致美国国务院的电报中写道：“我们同他们的利害关系是微乎其微的，在那里我们没有投资要去捍卫，没有确实存在的贸易会丧失，也几乎没有公民要去保护，更几乎没有文化交流要维持。”[4]这是他认为对苏联发起冷战，不战而胜的理由。如今中美之间的情形与此前的美苏大不相同，乔治·凯南所言每一项前面的“没有”都需要去掉。拜登政府需要考虑到上述因素。比如，美国要拉拢日韩，建立三国半导体的供应链联盟，日韩或许没有办法拒绝，但是，如今最大的半导体消费市场在中国，日韩的半导体生产严重依赖中国市场，况且美国自身半导体产业优势主要在研发设计，生产能力难以大幅度提高，美日韩三国半导体难以建立封闭的供应链，三国联盟无法替代“中日韩”或“中日韩+美”的市场连接。正如新加坡总理李显龙所言，相较于美苏将世界分割为两个阵营的冷战时期，当前多数亚洲和欧洲国家的最大贸易伙伴是中国，但同时以美国为重要友邦或盟友，现在要让大家再次分割将非常困难。[5]重要的是，中国并不希望与美国对抗，不会主动采取脱钩政策。坚持开放发展的道路是中国的国策，即便在特朗普政府对中国采取极限施压和严厉制裁的情况下，中国政府还一再宣称坚持对外开放、坚持多边主义。只要中国坚持这样的大方向，对中国的围堵或者排斥就难以圆梦，毕竟中国是世界维持发展的中坚力量，多数国家不仅不愿意，也难以与中国脱钩。

其实，中美之间的大利益不仅是避免战争，而且还有共同面对的人类生存危机的问题，特别是在气候变化应对、人工智能技术管理等方面，美国与中国的共同参与和合作至关重要。拜登政府表示，将在这些领域与中国合作，但开展合作需要互信和诚意，也需要适宜的气氛和环境。从这一认识出发，中美需要回到协商对话的轨道，构建全面交流与合作的框架。奥巴马执政时期，两国建立了战略对话机制，把问题放在该平台上进行讨论。拜登本人及其班子成员对此有经验。

美国总统拜登签署了与气候危机有关的多项政策，中美在气候变化方面尚有大量合作空间

世界在变，在诸多变化中，一个显见的变化是，美国和西方主导世界的时代已经过去了，世界由一个大国主导或者称霸的时代回不去了。美国的战略定位仍然建立在防止被中国替代、维护自己和西方主导世界的思维和设计上，这与现实世界不合拍，所设定的目标也是难以实现的。就像任何历史大势的转变一样，世界向新格局、新秩序的转变是一个漫长的进程，重要的是把握大局。在历史过渡期，新旧交替，矛盾多发，充满风险，最为重要的是避免发生由大国争夺引发的大战，使世界总体和平大局得以维护，特别是有效应对人类面临的共同威胁。

世界在变，在诸多变化中，一个显见的变化是，美国和西方主导世界的时代已经过去了，世界由一个大国主导或者称霸的时代回不去了。

美国与中国之间存在诸多矛盾，但并非一定要落入“修昔底德陷阱”。中美需要管控风险，开展对话，寻求共识。2021年7月，在中美官员的天津会谈中，美国常务副国务卿舍曼表示，中美关系要有“护栏”（Guardrails），不能使冲突升级到不可控的情况。这一认识相当有必要。关键是如何做到，需要双方的协商与合作，而不是单方面设定。

人们常说，中美合则两利、斗则俱伤。面对变化的世界，复杂的形势，严峻的挑战，应超越单向战略定位认知，通过加强高层协商、促进民间交流、寻求多层次合作，来稀释越来越令人担忧的对立情绪和气氛。作为两个很不同的大国，中美之间开展竞争，包括战略竞争是自然的。重要的是，为了大局利益，两国在竞争中能够推进更多的良性互动，而非相反。

拜登政府如何把控其“全面战略竞争”的敌对导向，中国如何运用智慧与变脸的美国打交道，双方能否走出“恶化升级”的困局，这些都尚需要时间的考验。回顾中美两国交往的历史，“转危为机”应该是最值得总结的经验，但愿这一次转变也能如此，且不会拖延太长时间。

作者单位：中国社会科学院、山东大学国际问题研究院 山东大学国际问题研究院

（责任编辑：张婧）

注释：

[1] Martin Wolf， “The Healing of Democracies Starts at Home，”Financial Times， June 22， 2021.

[2] Joseph S. Nye Jr.， “Americas New Great Power Strategy，”Project Syndicate， August 3， 2021.

[3] Bruce Jentleson， “Be Wary of China Threat Inflation，”Foreign Policy， June 30， 2021.

[4] 《美國驻苏联大使馆代办乔治·凯南致国务院电报第五一一号（节录）》，转引自王绳祖编：《国际关系史资料选编》（下），法律出版社1988年版，第71页。

[5] 陈婧、陈可扬：《李总理：仿佛回到接近二战后时期 疫情助长本土情绪使全球化进程倒退》，联合早报网，2021年8月4日。