后默克尔时代德国对华政策的挑战

2021年9月德国大选之后，担任德国总理16年之久的安格拉·多罗特娅·默克尔将退出政坛。“二战”后至今，只有1990年主持两德统一的科尔总理的执政时长超过她。1954年出身于东德传统基督教家庭的默克尔，在大时代中经历了国家的分裂与统一。在她担任总理期间，德国在弥合历史伤痛的同时，重新融入西方社会，经济实力与国际影响力得到显著提升，走在了世界的前端，默克尔也被《福布斯》杂志连续十年评为世界上最有权势的女性。随着默克尔结束政治生涯，德国将进入新的政治周期，其内政外交变化将引发普遍关注。在“大国竞争”的时代背景下，德国如何调整自己的对华政策，将深远影响中美欧三边的博弈关系。

默克尔对华外交立场及遗产

后冷战时代，美國奉行对华接触战略，希望通过跟中国接触，实现对中国的“和平演变”，将中国纳入西方资本主义阵营，德国对华政策沿袭了这一思路。20世纪末、21世纪初，德国总理施罗德将发展对华商贸关系放在首位，试图“以商促变”，实施对华“建设性接触”战略。外交学院外交学与外事管理系教授熊炜将这一战略的主要内容概括为三点：一是德国通过与中国的经济合作获取经济利益;二是通过经济合作和人文交往，促进中国的“政治变革”;三是推动中国进入西方主导的国际秩序之中，引导中国做“负责任”的国家。

在其任内，施罗德推动中国于2001年加入世界贸易组织，并试图推动欧盟结束对华武器禁运。但默克尔在2005年担任德国总理后，采取了不同的对华政策。2007年，她在柏林总理府接待异见人士。对此，中国政府暂停跟德国对话达半年之久。考虑到德国未来的发展，默克尔最终调整了对华政策，继续沿用“以商促变”的传统路线，注重中德经贸交流，淡化意识形态差异。

在2008～2009年全球金融危机和2010～2012年欧元区危机期间，中国经济持续增长，为德国及其最大的工业企业提供了重要的经济支持。在两国首脑推动下，2010年中德确立战略伙伴关系，2011年两国建立政府磋商机制。与此同时，中德经贸关系蓬勃发展，双边贸易屡创新高。近年来，两国之间的商品贸易额已经超过了欧洲三大经济体（英国、法国和意大利）对华贸易总额。2016年，中国超越美国成为德国最大的贸易伙伴。戴姆勒、大众、宝马、西门子、巴斯夫等德国企业，都深深扎根中国市场。

2017年特朗普成为美国总统后，将“大国竞争”作为美国国家战略，中美关系恶化，美国对华接触战略破产。此后，美国在国际舆论场不断炒作“中国威胁”“中国渗透”等议题，对西方民众和政府产生严重误导，导致中国在德民众中的形象受到严重损害。与此同时，德国企业对华合作疑虑增大，表现为两个方面。其一，德国企业认为中德、中欧经贸合作缺乏互惠性，德国和欧洲对中国企业保持开放，但德国和欧洲企业无法有效进入中国市场，双方经贸关系“不对等”。近十年来，随着中国加强经济管理，德企发现越来越难以驾驭中国市场，中国的营商环境引发德企担忧。但由于对华经济的深度依赖，德国企业不愿触碰中国政府红线，这种软弱的态度受到德国国内舆论的指责，德国企业面临左右为难的尴尬境地。

其二，经过几十年发展，中国国力日益雄厚，培养出一批足以跟德国企业相竞争的跨国企业，引发德国中小企业的担忧和德国政府的警惕。中国政府推动的“中国制造2025”战略，被视为直接威胁到德国制造业的主导地位。德国中小企业是德国经济的支柱，它们担心自己的知识产权流失，实力有限，无法抵挡中国大企业的收购。2016年，中国美的集团以50亿美元竞价收购德国机器人制造商库卡，让德国政府措手不及。

库卡的经历，以及中国企业收购或增持德国企业股份的其他几次尝试，对德政府涉华立场产生了重要影响，中国投资不再被视为互惠互利，而是被视为对德国产业安全和国家安全的威胁。在此背景下，德国连同法国、意大利等国，在欧盟层面建立外国投资审查机制、反补贴审查机制，以应对“中国国家主导的大企业”的竞争威胁。2019年1月，德国工业联合会在一份报告中将中国界定为“制度性对手”，并敦促德国政府和欧盟委员会强势回击中国“国家驱动的资本主义”，这是德国工业界涉华立场发生重大转变的标志性事件。2019年3月，欧盟委员会在《欧盟-中国：战略展望》文件中，接受德国工业联合会的提法，将中国界定为“制度性对手”。

此外，特朗普政府对欧盟的抛弃战略，加深了德国对华政策的革命性转变。特朗普在搅乱中美关系的同时，也破坏了原本坚固的欧美同盟。在特朗普担任美国总统期间，一方面，美国不断升级加码对欧关税战，要求欧洲国家承担更多北约军费开支，遭到欧洲多国反对;另一方面，特朗普领导的美国民族主义破坏了跨大西洋合作的基础，美欧裂隙加深，促使法德领导人走向“战略自主”。在对华政策上，欧洲开始制定有别于中美“新冷战”、中美脱钩论调的独立对华政策。熊炜教授将之称为从“建设性接触”到“现实性接触”的转变，体现为三个方面：第一，承认中欧双方在意识形态和政治体制上的分歧与差异，不寻求改变对方;第二，明确在实际合作领域中的共同利益和双方利益交汇点的界限，不盲目扩大合作;第三，在共同关心的领域，展开对话和合作，防止对抗。2020年下半年德国担任欧盟理事会轮值主席国，默克尔提出在莱比锡与习近平共同主持中欧领导人会议，在欧盟层面进一步夯实对华合作基础。由于疫情原因，莱比锡峰会被取消。但在双方领导人共同努力下，中欧双方在2020年12月签订《中欧全面投资协定》，这成为中欧对等开放的重要契机。

2021年拜登就任美国总统后，美国加大拉拢欧洲各国的力度，包括德国在内的欧盟各国对华合作出现障碍。2021年3月，欧盟以所谓的新疆人权问题为借口对中国有关个人及实体实施单边制裁，我国外交部启动反制措施，对欧有关个人和实体实施制裁。2021年5月，欧洲议会成员以压倒性多数投票决定，在中国取消对欧盟相关个体和实体的制裁之前，停止《中欧全面投资协定》的批准程序。受此影响，默克尔在欧盟层面推动中欧合作的计划陷入僵局。为实现中美欧关系的再平衡，默克尔试图让德国及欧盟扮演调解角色，深化对美合作，但不会完全倒向美国;丰富对华竞争工具箱，但不会完全对华脱钩。

第一，深化德美、欧美之间的经济、技术和安全合作。德美、欧美之间存在历史亲缘关系，在阵营上同属“跨大西洋”价值观同盟。美国方面，拜登上台后极力修复被特朗普破坏的欧美关系。2021年6月9日～16日，拜登任内首次出访，先后出席七国集团（G7）峰会、欧美峰会、北约峰会。在七国集团峰会上，拜登提出“重返更好世界倡议”全球基建项目，试图提供一个“由主要民主国家领导的、以共同价值观为导向、高标准和透明的”基础设施计划，以跟中国的“一带一路”倡议竞争。在欧美峰会上，欧美双方决定成立欧盟-美国贸易和技术委员会（EU-US Trade and Technology Council），开启跨大西洋伙伴关系新篇章。北约峰会公报宣称，中国对“基于规则的国际秩序”和与北约安全相关的领域构成“系统性挑战”。在此背景下，欧美合作有回暖的趋势。

第二，谨慎处理对华关系，维持对抗、竞争、合作的微妙平衡。一方面，如前所述，随着欧洲对华疑虑加深，欧盟先后出台外国投资审查机制、反补贴审查机制，通过丰富对华经济政策工具，抵御中国经济影响。另一方面，默克尔不赞成孤立和遏制中国，不推动中德、中欧经济脱钩，坚持德国及欧盟对华政策的自主性。2021年4月16日和7月5日，中国国家主席习近平同法国总统马克龙、德国总理默克尔举行中法德领导人视频峰会，奠定中欧对话新机制。

德大选组阁前景及对华立场

德国主要政党对华立场可分为三个梯队。联盟党和社会民主党处于第一梯队，希望延续默克尔时代的对华政策，要求加强对华防范，但拒绝跟中国对抗或者经济脱钩。绿党和自由民主党处于第二梯队，对华立场意识形态浓厚，批评中国人权状况，拒绝同意签署《中欧全面投资协定》，甚至支持中国台湾地区有效参与国际事务。左翼党和德国选择党处于第三梯队，左翼党不认为中国是敌人，希望跟中国一起推动核裁军;德国选择党认为中国的全球影响力构成一种挑战，但同时主张德国积极参与中国提出的“一带一路”倡议。

受中德、中欧关系恶化的影响，德国基民盟部分议员、社会民主党、自由民主党、绿党议员对华疑虑加重，希望德国减少对中国经济依赖，要求政府在所谓涉港、涉疆和技术安全等问题上采取强硬立场。基民盟议员、现任联邦议院外交委员会主席吕特根，联合社会民主党、绿党和自由民主党，反对默克尔将华为纳入德国5G网络的计划。一方面是反华势力，另一方面是来自电信运营商和中国的压力，德国政府在华为和5G问题上陷入两难境地。2021年4月，德联邦议院通过新《通信安全法》，为供应商设定了更高的国家安全标准，但并没有对华为做出明确限制规定。

除了华为和5G问题，德联邦议院议员还将涉华人权议题提上议事日程。包括绿党、社会民主党、自由民主党在内的多个党派批评默克尔涉华立场过于软弱，没有在新疆“强迫劳动”、中国涉港国家安全立法等问题上表明德国政府立场。

2021年9月26日德国将进行新一届联邦议会选举，由于默克尔已经公开表明不再谋求连任，德国将在大选之后产生新一届联合政府，德对华政策面临调整。如果联盟党总理候选人拉舍特或者社会民主党总理候选人朔尔茨出任政府总理，中德关系可能延续默克尔路线。但这种可能性取决于新总理的个人威望和中国的政策立场。如果新总理能像默克尔一样在国内外树立足够的威望和信誉，能够有效抵制来自党内、国内、欧洲和美国的压力，那默克尔路线将得以延续。如果中国在人权、气候、台湾和外国企业待遇等问题上做出过激举动，可能刺激德国新政府做出强势回应。

不管联盟党和社会民主党由谁领衔组阁，绿党都将成为不可忽视的政治力量。如果联盟党和社会民主党不再延续大联合执政的执政思路，德国可能产生三党联合执政政府，三党协调带来的扯皮和推诿将使弱势政府成为必然，加大小党在涉华议题上的影响力。如果绿党参与执政，它可能会联合其他政党的反华议员阻扰立法，并凭借在政府内阁中的角色和影响力，干扰德政府对华决策。

荣鼎咨询公司研究员诺亚·巴金（Noah Barkin）指出，考慮到德政府组阁的复杂性和耗时性，德选举结束后，哪些政党将参与联合组阁，以及谁将出任总理可能要到2021年底，甚至2022年初才会明朗。在组阁完成后，以下五个领域将构成德对华政策调整的重点。

第一，制定欧盟层面的对华政策。默克尔的对华政策常被指责为以牺牲欧洲其他国家利益，来维护德国大企业利益。在此背景下，德国主要政党都将制定欧盟层面的对华政策放在首位。德政府是否愿意牺牲本国利益，实现德国对华政策与欧盟对华政策的整体协调，以促进欧盟的团结，将成为新一届德国联邦政府外交战略的重要看点。

第二，加强政府部门间对华政策协调。在默克尔的领导下，德国政府加强了涉华政策的部门协调，但这些协调仍然局限于讨论层面，没有落实为具体的政策立场和行动。能否打破部门分割，成立国家安全委员会等机构来协调外交政策，将成为新一届政府的优先事项。

第三，调整中德经贸关系。近几年来，中德经贸环境发生变化。德企抱怨中国过度保护本国市场，开放度不高，互惠性不足。加之中国企业的实力与日俱增，让德国企业倍感压力，对我国企业在德国和欧洲的投资活动难免心生疑虑。并且，随着人权和国家安全议题进入经贸领域，德国在供应链安全、技术出口问题上正在变得更加保守。在此背景下，如何调整中德经贸关系，将成为新政府面临的头号难题。

第四，有效推进气候合作。气候合作是中德、中欧合作的支撑点，中国政府在碳减排目标上的路线图和行动方案，是推进双方合作的重要试金石。在德国看来，如果中国政府能够做出有效承诺，并坚决推行相关措施，实现承诺，中德、中欧之间的合作便可以此为契机，继续深化;但若中国未能有效推进相关承诺，气候问题则可能成为中德、中欧摩擦导火索。

第五，台湾议题。美国拜登政府将台湾问题作为中美竞争的筹码，并日益要求欧洲国家在台湾问题上配合美国立场。立陶宛等欧盟国家为讨取美国欢心在台湾问题上举动大胆，德国绿党和自由民主党也一直推动德国在台湾问题上更明确地表明立场，例如自由民主党就在其竞选纲领中删除支持“一个中国”的表述。德国新政府的联盟组阁，将决定未来德国在台湾议题方面的策略，进而深刻影响中德关系的未来走向。

德国组阁完成后，法国将于2022年4月举行总统选举。正如诺亚·巴金指出的，只有在法德两国新一届政治领导人尘埃落定之后，欧盟才有可能严肃思考对华政策调整问题。[文/胡海娜 新浪网技术（中国）政策研究顾问]

主要参考文献：

熊炜：《德国对华政策转变与默克尔的“外交遗产”》，载《欧洲研究》2020年第6期。

Noah Barkin，“What Merkel Really Thinks About China — and the World，”Foreign Policy， December 31， 2020.

Ariane Reimers，“Germanys Future China Policy — A Look into the Election Campaign，” Merics， June 24， 2021.

Noah Barkin，“Rethinking German Policy towards China， ”Chatham House， May 2021.

Noah Barkin，“Berlin and Beijing： German China Policy After Merkel，”Rhodium Group， August 25， 2021.