如何确定村民住宅和宅基地管理的执法边界

曹健　庞然　海孝宇

案 例

修建某高铁工程时，某村的几十户村民宅基地和地上房屋被征迁。村委会为解决村民的居住问题，在未报经有关部门批准的情况下，组织被征收的村民出资，由村里统一施工，在村东头新建一批联体三层住宅。在建设过程中被自然资源主管部门执法人员责令停工，并将其列入农村乱占耕地建房问题专项整治行动整改台账。自然资源主管部门经调查了解，新建房屋为住宅，建成后将用于被拆迁村民居住，占用土地有老村庄集体建设用地，也有农用地，后续村民有完善宅基地手续的强烈意愿。为此，自然资源主管部门将该线索移交农业农村主管部门处理。但农业农村主管部门认为，虽然该行为占用了农用地，却是由村委会统一组织的建设，实施主体与新《土地管理法》第78条规定的“农村村民”不一致，应由自然资源部门按新《土地管理法》第75条“占用耕地建房”查处。

分 析

新《土地管理法》第62条第7款规定：“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”国家从法律层面把管理农村宅基地的职能从自然资源主管部门调整到农业农村主管部门。但由于相关配套法律规章细则尚未完善，各地在对农村村民住房和宅基地实施具体监督检查工作中，存在执法边界模糊、职责分工不清等问题。

笔者认为，厘清宅基地和村民住宅执法管理边界，关键在于准确界定“农村村民非法占用土地建住宅”这一行为，具体应聚焦“房屋用途”“用地类型”“建设主体”三个争议点来分析和把握。

首先，针对“房屋用途”。根据新

《土地管理法》第75条，占用耕地破坏种植条件的违法行为大部分应由自然资源主管部门履行监管职责，如建窑、建坟或者挖砂、采石、采矿、取土等，但“建房”这一行为应具体区别对待。因为，违法占用耕地建房不仅包括建住宅，还包括建公共设施、产业类房屋等行为。因此，谁来履行监管职责，应以该建筑物建设的实际目的和用途来界定。如房屋实际用途为住宅，则按照第78条明确的“农村村民非法占用土地建住宅的”由农业农村主管部门监管;如建筑物实际为住宅以外的其他用途，则由自然资源主管部门监管和查处。对于部分用于居住、部分用于经营的建筑物，要结合实际调查，看该建筑物建设时的主要目的和用途，了解使用者实际是否有其他住宅来综合判定。

其次，针对“用地类型”。新《土地管理法》第78条明确“农村村民非法占用土地建住宅的”由农业农村主管部门监管，这个“占用土地”，并没有限定占用土地类型是农用地、建设用地或是其他未利用地。国家之所以加强对宅基地使用的监管，就是因为当前存在农村村民在未取得宅基地批准手续之前就进行违法建住宅的行为，而违法占用的土地在没有被批准为宅基地之前，显然可能是各种地类。如认定农村村民非法占用农用地或耕地建住宅，不属于第78条明确的违法情形，那就会推导出农用地或耕地不是土地这一荒谬的结论，违背了该法条规定的实际含义。

最后，针对“建设主体”。“农村村民非法占用土地建住宅”这一行为，从字面上理解建设主体限定为农村村民，对于单户村民实施的违法行为并不存在争议，关键在于现实中，体现单户村民意愿的“联合体”是否属于“农村村民非法占用土地建住宅”这个范畴呢？笔者认为，此類行为体现的是每户农村村民的共同意志，不管形式上如何，都实质性体现了农村村民建住宅的主观意愿，违法行为的实现形式不同，并不能改变其违法建住宅行为的本质，所以也应纳入“农村村民非法占用土地建住宅”行为范畴由农业农村主管部门进行监管。当然，这种行为与房地产开发商开发商品住宅时，对原住村民进行补偿所建的安置房是有本质区别的，后者的建设主体往往是带有城中村改造意愿的政府或带有商业开发意愿的房地产商，也不可能是农村村民这一特定主体。

综上所述，要解决自然资源和农业农村两部门基层执法单位在对法律条款的主观理解上的不一致问题，还需在深入研究探讨法律条款的基础上，进一步出台表述明确的指导性意见和细则，将大的政策和原则细化为便于操作的具体规范性意见，从而推动新修订法律法规在执法实践和具体操作层面的有效落实。（作者单位：郑州市自然资源和规划局执法监察支队）