合理规划选址 科学助力灾后恢复重建

姚通　刘申　陈艺

今年7月以来，河南省郑州、新乡、鹤壁等地遭遇罕见的极端特大暴雨天气，持续强降雨造成多地出现洪涝灾害，全省150个县（市、区）、1663个乡（镇）受灾，受灾群众30616户，倒塌房屋89001间，对人民群众生产生活以及经济社会发展造成严重影响和巨大损失。在党中央、国务院的坚强领导下，在全国人民倾力支援下，河南省的防汛救灾取得阶段性胜利，目前，已转入灾后恢复重建阶段。

灾后重建安置区选址和规划是对灾后重建工作的一种理性安排与科学规划，是实现灾区群众生活安定有序、加速社会经济复苏的重要举措。为落实党中央和省委、省政府等各级领导关于灾后恢复重建工作决策部署，河南省自然资源厅成立课题组，迅速展开行动，围绕村庄受灾情况、安置区选址及规划方案编制等开展调研，摸清了实情，找准了问题，并就加快推进灾区灾后重建安置选择提出相应的对策和建议。

基本情况

此次受灾地区地处太行山区、伏牛山区向黄淮平原的过渡地带，位属全省经济重心区、人口密集区和粮食生产核心区。其中，省会郑州作为国家中心城市，經济总量占比超过20%，同时，也是全国重要的综合交通枢纽。此次洪灾直接导致省内及全国交通严重受阻，全省95%的县（区）交通基础设施受到破坏，路基镂空、路面塌陷、桥梁基础不稳等隐患增多，严重影响公众出行安全。同时，也暴露了交通基础设施防汛应急存在的短板。基于“突出重点，民生优先”“科学规划，分类建设”“统筹安排，精心实施”“农民自救，政府帮扶”“保护生态，绿色发展”等原则，课题组对村民倒损住房核查评估和鉴定，确定房屋的损毁程度，在科学规划论证、充分尊重群众意见的基础上，结合推进以人为核心的新型城镇化和美丽乡村建设要求，根据实际情况确定受灾地区居民住房重建与安置模式，共规划了87个集中安置区，涉及郑州市、新乡市、鹤壁市、周口市、洛阳市等省辖市。

据调研，河南省灾后重建需异地安置村庄153个，原址重建205个，拟安置9.44万户、36.22万人，安置区用地规模2.19万亩。截至目前，已完成安置区选址289个，未完成选址69个;安置区规划方案已编制完成19个，未完成339个。

存在问题

从目前来看，要对灾后重建安置区选址和规划开展全面的评价，从安置区选址、村庄重建规划方案到资金支持、土地供应等方面都有很多困难。

在安置区选址方面，由于部分村庄异地重建安置区选址在绕城高速禁建区、黄河滩区以及滞洪区内，仍有潜在风险，不够科学合理;位于滞洪区内的村庄需要全部安置搬迁，但目前只针对D级危房户和倒塌户进行安置，不利于统筹安置。

在村庄重建规划方案方面，只关注村民住房重建，没有综合考虑灾后重建相关生产生活配套，公共服务、社区建设等需求问题。另外，一些县（市、区）安置地块多，基数大，规划选址和规划方案编制任务艰巨。同时，由于房屋受损及评估定级、村民意愿等因素处于不断变化中，也严重影响了安置区选址和规划方案编制进度。

除此以外，地质灾害危险性评估周期长也是主要原因。例如郑州、卫辉、辉县等地位于地质灾害易发区，安置区选址无法避让，但按照《地质灾害防治条例》第二十一条规定，在地质灾害易发区内进行房屋等工程建设的，必须进行地质灾害危险性评估。

对策建议

明确基本原则及要求。要坚持生命至上、避险为要。在重建安置点选址时，摸清各类风险易发区范围，妥善避让蓄滞洪区等低洼地区、地质灾害危险区、洪涝灾害频发区、地下采空区等危险区域，确保安全选址。确实难以避让的，需按照国家相关条例规范要求，切实开展评估论证，采取必要工程措施，确保各类项目建设安全。要坚持尊重自然、顺应规律。在开展新建安置小区、村庄等各类安置点规划设计时，要摸清沟、渠、河、塘等各类现状情况，尊重自然地形地貌，采用宜沟则沟、宜路则路的手法开展设计，避免盲目采取对道路、河流等原有地物进行裁弯取直的做法，确保与周边环境的空间融合和景观协调。要顺应城镇化发展规律，积极引导安置点优先向基础设施较为完善、具备用地条件的城市和小城镇进行选址。要坚持立足长远，着眼未来。对标乡村振兴战略和农业农村现代化建设的要求，切实提高重建安置区的规划编制质量，从生活便利、经济适用的角度出发，合理确定安置区内主要居民点的布局和规模，统筹安排主要基础设施、公共服务设施的布局和规模，引导安置区房屋设计融合本土文化，细化建筑高度、体量、色彩、风貌等各项要求，彰显地方特色，构建风貌优美、面向现代化的宜居家园。

确保政策和资金支持。根据灾后重建用地需求，将确需异地搬迁重建建设用地纳入土地利用总体规划，所需新增建设用地指标，自然资源主管部门给予先行安排。灾后重建急需使用的土地可由县政府先行安排使用，并做好先行用地补偿工作。属于临时使用的，及时补办临时用地手续;属于永久性建设用地的，按审批权限及时补办建设用地手续;属于村庄搬迁重建的，可以利用增减挂钩政策办理建设用地手续。

省、市财政以资金补助形式支持重灾县的生活性、公益性、基础性恢复重建项目，以税费优惠、贷款贴息等方式扶持生产性、经营性恢复重建项目;对其他受灾县的重点恢复重建项目省、市财政给予适当支持;一般性恢复重建项目由市和县（市、区）政府给予支持。采取特许经营、PPP等模式，撬动社会资本参与灾后重建项目建设。大力压缩办公费、交通费等一般性支出，全力支持灾后恢复重建工作顺利实施。在救灾物资的发放中，必须做到公平、公正、公开，绝不允许贪污、挪用、私分、哄抢、浪费等现象发生;严管救灾物资和资金，做到专款专用，账目清楚。

加强相关部门沟通与衔接。灾后重建指挥部办公室要强化统筹协调，加强与省、县（市、区）和市直有关部门的沟通衔接，督导推进实施方案的落实;要建立工作机制，对重建任务分门别类制定基础表、花名册、统计表、项目表，实行台账管理。各成员单位要密切配合，协同联动，成立灾后重建专项小组，指导各县（市、区）做好灾后重建。各县（市、区）政府及市直有关部门要确保组织到位、人员到位、工作到位，切实加强与省重建指挥部办公室和省有关部门的沟通对接，形成上下贯通、横向联通、各方畅通的工作局面，确保灾后重建工作有序有力有效开展。各村必须严格按照镇党委、政府的统一部署，抓紧落实，确保当地灾后重建工作有序推进。对资金发放和灾后重建工作进行专项督查，对在灾后重建中失职渎职、擅离职守、不顾大局、不服从统一指挥、违反救灾物资分配纪律的将从严从重处理，情节严重的将报请上级部门给予党纪、政纪处分。

加快公共基础设施恢复建设。坚持“先抢通、后修复”原则，尽快抓好受损公路、桥梁、涵洞和乡村道路的抢修、修复和养护，保证人民群众出行安全。按照提档升级要求，有序推进高速公路、国道、省道、县道、航道、通航建筑物等交通设施修复改造，加大日常养护力度，防止次生灾害发生。加快农村公路、林区公路与国省干线同步修复提升，确保灾区交通道路运输尽快恢复正常。

尽快修复因灾损毁的农村供水设施、灌溉骨干渠道、堤防、水库、山塘、水闸、防汛监测预警等水利设施，没有排涝设施的，要迅速调集大型排水车辆及设备，及时排除田间和村庄积水，确保防汛安全和生产、生活用水需求。针对防洪减灾暴露的短板弱项，按照应对超标准洪水的要求，加快重点易涝区治理、病险水库（水闸）除险加固、重点山塘整治、防汛监测预警能力等工程谋划和建设，着力提升防洪抗灾能力。

加快做好受灾学校、医院、养老院的危房排查，尽快启动修复重建工作。抓好社会福利、文化体育等设施恢复重建，尽量降低灾害对群众正常生活的影响。

抓好灾后防疫和脱贫攻坚工作。各级干部要重点深入农村受灾群众家中，组织应急队伍、公益性岗位人员对受淹的路面、广场、农户进行清扫和卫生消杀，清运各种垃圾，狠抓农村人居环境治理工作;对脱贫户进行全面走访和摸排，根据不同受灾情况制定自救指导方案“一户一方案”，着力解决“两不愁、三保障”及饮水安全等突出问题，扎实恢复产业，拓展就业，双包单位要落实帮扶责任，落实各项扶贫政策，广泛动员社会力量，协助贫困户落实种苗、补种补养，最大限度减少人民群众经济损失，防止因灾致贫、返贫，巩固来之不易的脱贫成果。 （作者单位：河南省自然资源调查规划院  河南省城乡规划设计研究总院）