诉源治理的本体探究与法治策略

曹建军

（中央财经大学法学院，北京100081）

一、导 言

“诉源治理”作为“枫桥经验”与社会治理的融合战略，发展至今吸引了中央、地方、各机关、各部门的高度关注，被视为增进社会和谐、提升人民群众司法获得感、推进社会治理现代化的重要举措，成为“现象级”的政治词汇与改革术语。在国家层面，2020年3月25日中央全面依法治国委员会发布《关于加强法治乡村建设的意见》，强调在乡村矛盾纠纷化解工作中加强诉源治理；最高人民法院将诉源治理改革明确纳入“五五改革纲要”；检察机关也扎实推进诉源治理，探索醉驾案件诉源治理新模式，将诉源治理与认罪认罚从宽制度、检察公益诉讼等相结合[1]；国家发展和改革委员会要求深化诉源治理、推进社会治理融合互动，为社会主义市场经济体制提供司法服务和保障；司法部为创新法律援助服务方式，指导法律援助承办人参与诉源治理。在地方层面，湖南省高级人民法院、浙江省高级人民法院、陕西省咸阳市人大常委会等主体分别制定和颁布专门的地方规范性文件，试图将更多的行政部门、社会组织、自治团体纳入诉源治理格局。

“诉源治理”在试点之初，实务界将其界定为“社会个体及各种机构对纠纷的预防及化解所采取的各项措施、方式和方法,使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和,并且采取联合行动所持续的过程。”[2]根据这一定义，诉源治理的主体可以是社会个体及各种机构，客体是潜在纠纷和已有纠纷的利益协调，内容则是纠纷预防化解的措施与联合行动的过程。这种宽泛的定义使得诉源治理足以超越司法范畴，尽可能地汇集各方主体力量、覆盖司法整体流程、概括改革全部内容。因为司法的对象就是纠纷，诉讼的目标主要也是纠纷解决，诉源治理不仅可以增加主体参与机会，重整资源力量组合，而且可以概括民事司法改革的已有成果和未来规划，遍及国家机关有关部门的业务职责。同时，官方文件对“诉源治理”的解读实际上也过于宏观、有失细致：（1）诉源治理要形成党委领导、政府主导、综治协调、源头防范、诉非联解、多元共治、司法保障的工作格局，那么司法机关在诉源治理格局里究竟担当何种主体角色呢？（2）随着诉源治理逐渐与平安建设、案源防控、诉讼服务、繁简分流、经济发展、生态保护等周边概念和治理热点关联，诉源治理概念的本质内容是什么呢？（3）“诉源治理”常与“非诉讼纠纷解决机制”或“多元化纠纷解决机制”相伴使用，诉源治理的工作机制绝不会缺少调解，那么诉源治理对我国强化“大调解”的司法导向是同义替换还是内涵更新呢？（4）诉源治理在发展方向上强调网格化、强制化、运动化的趋势，我国应当如何为其界定合理的外延边界呢？总体而言，我国目前理论界和实务界对诉源治理的理解与认识呈现出格局扩张化、概念模糊化、导向同质化、改革口号化的问题，不利于诉源治理的可持续发展与深度化改革，故有必要辨析诉源治理的内涵、外延并明确其机制与趋势。

二、诉源治理主体的司法定位

尽管党委、行政、公安、检察等机关皆参与了诉源治理建设，但我国诉源治理机制的提出与方案的具体推进主要集中在司法裁判与纠纷解决领域。法院作为纠纷化解的职责主体，在多元化方案的选择方面存在司法与行政不分、角色定位模糊等突出问题，亟待重视其现实角色的异化、实现其应然立场的回归。

（一）法院在诉源治理中的现实角色：主导与包揽

2019年8月1日《最高人民法院关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》第7条规定，“主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设”，“切实发挥人民法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用”。尽管诉源治理已经从“法院主推”上升到“党委主抓”，各级法院也普遍认识到诉源治理“绝不是法院一家的事”，并且在实践中全国多个地区都将各机关各部门诉源治理的情况纳入年度工作绩效考核，着手逆转“小事拖大”“各自为战”的不利局面，但事实上法院在诉源治理中的主导角色与包揽行动并没有发生根本改变。各级法院不仅要增加联络衔接、培训指导、巡回上门服务等日常工作的力度，而且要普遍建立诉讼服务站、法官联络点、数据分析软件、网络在线平台等全方位基础设施。例如，四川省大邑县人民法院“无讼社区”建设经历了由法院提出到政法委试点再到党委主抓的过程，党委领导但司法仍居于“推动”地位，须全面参与机构、机制、平台的共建[3]。《北京市矛盾纠纷多元化解工作三年规划（2018-2020年）》提出将每年总额4000万元的多元调解案件补贴纳入市财政预算，逐步推进全市基层法院共8.2万平方米的诉调对接中心建设[4]。

“诉源治理”机制由法院系统率先提出和倡导，自2019年在中央和全国层面铺展试点以来其发展态势如火如荼。基于工作惯性与政绩追求，法院系统的诉源治理机制建设只会向前拓展，而非后撤或让位。例如，湖南省高级人民法院要求全省各级法院由立案信访部门负责牵头协调、组织实施，确保在2020年“将加强诉源治理有关工作纳入平安建设考核”的覆盖率达到100%，逐步实现民事、行政案件万人起诉率下降至合理区间。另一方面，党委主抓之后如何安排司法机关在诉源治理中的工作部署，在当前阶段也并不清晰明确，但可以肯定的是，党委主抓只会强化各机关单位在诉源治理格局的工作任务。例如，咸阳市人大常委会要对依法推进诉源治理工作开展调研、视察、检查。若各地均计划未来要进一步加重司法机关在法治政府建设中的职责任务，那么司法机关将会深陷于诉源治理的工作漩涡。再如，四川省自贡市贡井区人民法院为争取多面支持，在日常工作内容上主动将诉源治理纳入人大监督范围,向各级人大代表、政协委员推送诉源治理工作的信息动态[5]。

然而，法院追求中心主导地位、包揽纠纷解决工作的心态与做法，对于法院代表的司法角色与功能而言却具有相当的弊害。第一，这在很大程度上增加了对各级法院的职责要求与指标任务，进一步加重了法官在审判之外的工作负担与现实压力，从而违背了“诉源治理”旨在缓解乃至化解“案多人少”现实矛盾的初衷，也部分抵消了我国员额制改革尝试实现审判中心主义、合理配置审判资源的努力。第二，诉源治理的巨量任务进一步加剧了司法审判的人力稀缺、时间稀缺与资源稀缺，使得法院不得不转借外部资源以缓解自身力量的不足，但外部合作可能会增强司法对政治与行政的依附性，造成司法立场服从政治、司法方法偏行政化、司法导向政策而非规则等后果。第三，诉源治理的广泛工作内容极大增加了参与的法官与潜在的当事人之间的接触机会与频率，使得司法的“最后一道防线”渐变成为“最前沿防火墙”，可能损害法官中立角色、违背不告不理原则，造成司法审判工作违背长期坚守的客观规律与基本原则。第四，诉源治理的全面展开可能存在引起实践的失范甚或异化的风险，使得诉前阶段的非正式纠纷解决程序过度侵占或不当干扰诉后阶段的规范化纠纷解决程序，造成架空立案登记制、滥用调解程序、催生司法指标、冲击权力分工等一系列严重问题[6]。

（二）法院在诉源治理中的应然立场：回应与辅助

1.司法应适当回应政治，以适当的时机和方式承担政治职能。如果我们将政治术语与司法词汇对应，那么司法视野下的群众其实就是作为整体的当事人，“司法为民”其实就是“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。司法政治职能的内涵表现为司法为民、司法能动，实质是要解决法官在行使自由裁量权时的大局观问题，即准确把握司法的服务对象与基本立场。那么，法院的诉源治理就要为群众的纠纷解决开放渠道，以亲民助民的姿态提升司法服务水平，实现与行政执法、仲裁、公证、调解、和解等多元化纠纷解决方式的有机协调与及时衔接。此时，法院不是在行使司法权，而是以司法的智力资源参与社会治理；法官也不是在行使裁判权，而是以国家机关工作人员的公仆身份投身于群众服务。

2.法院在诉源治理机制中处于辅助者而非主导者地位。社会治理的纠纷解决与司法裁判的纠纷解决不是同一范畴，前者以结果为导向、以政策为准则，后者则以实体与程序双重公正为导向，奉行法律的规则之治、辅以政策的平衡之效。社会治理实践中法院将自身摆在主导者或负责者的地位，极有可能是混淆了两个不同领域的纠纷解决职能。当然，“诉源治理”在概念表述上也具有相当程度的误导性，“诉源”在文义上指向法院的司法职责，但在社会治理语境下应当归入广义的政治功能。以“外嫁女”纠纷的本土治理难题为例，地方政府往往以村民自治、社会稳定、传统习俗为由规避“外嫁女”的土地征收补偿、分红等利益诉求，地方法院则以行政前置职责为由采取司法避让策略，但治理难题的破解终究需要综合立法、行政、司法的多元力量，尤其是要求法院以诉讼裁判形式提供宽松明确的司法审查标准，辅助基层政府在诉前阶段判断“外嫁女”的权利保护条件，以填补该领域的立法与政策空白[7]。

3.法院的诉源治理工作与政府及其职能部门的治安维持、综合监管职责交叉重叠、合作共治。尤其是因方针政策和改革部署而引发的群体性纠纷、历史性争议等非常规性纠纷类型更适宜由党政主导解决，司法机关协助提供法治支持和保障。同时，为平衡行政职能部门在合作共治时的天然强势地位，法院的诉源治理也应寻求社会自治力量的协助配合，例如工会、共青团、妇联、工商联、记协、贸促会等人民团体，以及行业协会、公益团体、企事业单位等民间组织。社会自治力量嵌入纠纷预防化解工作，可以发挥信息归纳、过滤、传递与诉求沟通、反馈、协调等功能，促进公众利益诉求的及时传递、官方与民间信息渠道的畅通衔接、理性观点的良性表达与互动理解，使得社会成员与基层政府由紧张对峙逐步走向信任合作[8]。

4.法院的“主动融入”不等于“主动出击”，而应以纠纷的可诉性为标准提供诉前纠纷化解的方案与服务。法院诉源治理的主要对象应当集中在具有潜在可诉性的纠纷类型，而非化解一切社会纠纷，治理视域下社会关系的修复是纠纷解决的附带结果和理想状态，但这绝非司法的必然要求和绝对任务。由此，诉源治理与诉讼裁判的界线也变得清晰明确，因为司法机关在进行诉讼裁判时虽然践行群众路线、供给公共服务，但并不是无门槛、无条件地满足任何公民的任何要求，否则诉讼费用收取制度、诉讼条件明文规定、诉讼程序运营机制将变得毫无意义。然而诉讼裁判一直面临职业化与大众化之间的“关系间断”，法院有时也需要以一些诉外活动来消解普通大众对诉讼程序的疏离感。诉源治理就属于法院“主动融入”人民群众生活与国家治理结构的努力之一，实质上是法院运用非诉化的手段辅助政府及其职能部门的行政性治理，其与诉讼裁判对当事人纠纷的个案司法治理截然不同。

三、诉源治理问题的产生及正当内容的界定

（一）诉源治理与市域社会治理的交融：模糊化问题的产生

诉源治理及其机制建设表现出法院为提高自身在国家治理体系中的政治地位，顺应形势进行主动选择的良苦用心，同时也是国家为实现现代化治理目标而进行社会动员的强制性安排。正因为行政机关和社会组织无力应对转型时期集中爆发的矛盾纠纷，才迫切需要司法机关发挥信息采集反馈与提供法律咨询建议的职能优势，迅速适应当前国家治理能力提升的任务目标与纠纷解决的现实要求。因此，法院诉源治理也是国家权力主体在社会转型的时代形势下选择司法化治理手段的主观意愿体现与直接结果，以调配审判机关在纠纷解决方面的比较优势，缓解制度性治理资源严重稀缺的困境与危机。法院诉源治理具有主动选择与被动安排的布局特点，两种情势均要求法院发挥诉讼裁判之外的其他司法治理功能。例如，法院参与清理全国范围内的企业三角债务，参与开展金融风险化解与金融政策宏观调控，协助强制拆迁领域的非诉行政执行，紧密配合社区矫正的试点工作，参与国家扶贫帮困与捐赠资助计划等[9]。

2019年12月3日全国市域社会治理现代化工作会议推进落实十九届四中全会《决定》关于市域社会治理现代化的工作要求，制定《全国市域社会治理现代化试点工作实施方案》与《全国市域社会治理现代化试点工作指引》，要求实现到2022年的第一期目标与2025年的第二期目标。市域社会治理与诉源治理在试点方案颁布和推进的时间上前后相继，市域社会治理也囊括了矛盾风险防范化解的工作内容，强调法治在“五治融合”中的保障性作用，两者又同属于十九届四中全会《决定》中共建共治共享的社会治理制度的组成部分，因此在制度建构与机制完善上具有紧密联系。诉源治理是国家治理在纠纷化解层面的内容表达，而市域社会治理则是“国家治理在市域层面的空间表达”[10]。市域社会治理的兴起与推进一方面突出和带动了诉源治理建设，但另一方面前者丰富的内涵和多样的形式可能会导致诉源治理的正当内容更加模糊。

2020年10月29日党的十九届五中全会《公报》在总结社会治理的成绩与弱项之后，提出“十四五”时期经济社会发展主要目标包括“社会治理特别是基层治理水平明显提高”。最高人民法院和地方各级人民法院在认真学习贯彻党的十九届五中全会精神时，纷纷强调“立足司法职能推动加强和创新社会治理”，“主动融入诉源治理大格局”，“加快推进市域社会治理现代化”[11][12]。这表明法院诉源治理与市域社会治理的界线交融与内容模糊问题仍旧存在。在“管制”“管理”走向“治理”的新型格局下，市域社会治理的政策立场与具体方案显然不同于法院的诉源治理，两者的混同无益于各司其职、各尽所能。但法院的治理内容和治理对象仍须放在多元主体合作参与、多方力量博弈重组的“整体本位范式”中进行观察，单纯强调法院的主体意愿、部门职责、专业特点，也不一定契合我国社会治理的现实情境。

（二）诉源治理与外部治理的衔接：正当内容的界定

1.法院应当发展对外承接机制与内部调控机制，实现与外部治理体系的衔接

就对外承接机制而言，“党管政法”体制使得法院需要延伸司法职能、参与地方的社会治理，法院院长参加党政机关会议、调研活动、联系点建设，从外部输入社会治理的政治信息，法院党组和领导班子分别以权力领导和行政推动的形式，分担社会治理的对外沟通协调工作；就内部调控机制而言，法院内部依靠科层化运行机制，将社会治理的信息与要求向下传递和落实，运用业务监督、职级晋升、业绩考核的权力，督促内部人员机构服从治理命令，整合法院内部各庭室的人力和资源，实施社会治理的具体方案。同时，基层法院回应社会治理的组织形态，也为法官独立行使审判权保留了较大空间，亦即法官必须考虑社会治理效果，将其融入个案裁判时的尺度考量。涉及社会治理的重大个案并没有很多，日渐完善的司法责任制和防止领导干部干预司法的责任追究机制也在一定程度上阻止了外部治理主体对司法的不当干预[13]。

2.法院应当参与众多相关主题的外部治理，积极运用社会治理司法建议

诉源治理机制建设属于法院适应外部治理秩序的主要方略，横跨公共安全、食药卫生、经济建设、环境保护、精神文明、弱势群体保障、城乡社会治理等领域。法院对诉前纠纷不能行使审判权，不能以强制性的国家权力终局解决纠纷，而应以司法的人力、智力、公信力助力诉前纠纷的纾解。就治理手段而言，人民法院可以就审判执行过程中发现的社会问题向有关单位提出司法建议，以发挥裁判效果的补充扩大、公共政策的大局服务、综合管理的漏洞堵塞、民生权益的妥善保障等重要功能[14]。2012年最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》第21条提出，“推动将司法建议工作纳入当地社会治安综合治理工作体系”。2019年《人民检察院检察建议工作规定》第11条直接明确了社会治理检察建议的适用情形。人民法院也应当强化社会治理司法建议的跟踪、监督、反馈、公开，以更加灵活有效的建议机制增进社会治理的力量与质量。

3.诉源治理应当注重向低层级法院倾斜资源，保证权责相当的合理配置

诉源治理的纠纷对象主要在基层，尤其是市域社会治理格局下，基层和中级人民法院实际承担着诉源治理的主要任务，因此应当向低层级法院适当倾斜资源。但这并不是要将高级别人民法院排除在诉源治理的格局安排之外，高级别人民法院可以发挥宏观指导、政策研究、方案供给、法治支撑的作用。因为诉源治理离不开系统性和综合性的治理思维，作为社会治理的组成部分，诉源治理有必要依靠高级别法院来维护自身与政府治理、经济治理、环境治理、网络治理等其他治理领域的良性协调关系，借助高级别法院的治理平台实现跨部门、多手段的综合治理[15]。“诉源治理”在概念上强调源头治理思维和诉讼法治思维，但并不排斥社会治理的综合性与系统性理念。

4.诉源治理旨在诉前纠纷的预防与化解，不宜囊括诉讼纠纷解决机制

内外共治说认为，唯有诉内与诉外双重机制并举、实现全域全程全屏纠纷覆盖，才能达到标本兼治的治理效果，故应当构建一个梯度性的案源治理机制解决二审、执行、信访中的诉内纠纷，发挥法院的终局裁判功能，以优质高效化解已经形成诉讼的各类纠纷[16]。最高人民法院“五五改革纲要”原本只是将“非诉讼纠纷解决机制挺在前面”作为完善诉源治理机制的主要方法，以“源头上减少诉讼增量”作为衡量诉源治理建设的主要指标，之后又通过司法解释推动繁简分流试点、“分调裁审”机制改革等相继融入诉源治理体系，逐步在“非诉机制挺前”之后紧接上“法院诉讼断后”，形成了现今日益牢固的层次性解纷理念。然而，共建共治共享的协作式纠纷治理与诉讼纠纷解决机制可以并列也可以衔接，但却不能交叉或包含，以防止诉讼与非诉、诉外影响与诉讼原则的混淆模糊。协作式纠纷治理应当学习借鉴诉讼纠纷解决机制以权利义务关系的确定为中心之法治思维，尽可能促使各方主体的利益诉求转化为法治框架下的权利主张，保证法院的非诉纠纷解决过程符合司法规律。

四、诉源治理方式的变革升华

多元化纠纷解决机制现已纳入社会治理体系，成为法院诉源治理的主要方式，但随着我国治理模式的时代转型，其与社会管理语境下的多元化纠纷解决已经不可同日而语。如今的多元化纠纷解决机制更加强调权力来源的多样性、主体参与的多元性、资源调配的统一性、人才队伍的专业性、经费保障的公益性与顶层设计的统筹性，最终实现了地位、制度和理论上的升华，也在纠纷解决的理念、主体、资源、人力、物力、路线等方面发生新的变革[17]。

（一）诉源治理的社会化要求广泛开放的多元参与

国家机关以纵向垂直的领导体制和公共财政的稳定供给，支撑着日益沉重的解纷责任和治理负担，在此背景下有必要激活社会组织的活力，引导公共主体参与治理，鼓励市场化力量和专业团队的介入，以横向共治进行资源整合。广泛开放的多元参与解纷机制具有优化资源配置、形成协同力量、提升解纷效能的优势，可以克服政府行政化、市场功利性、群众无序性、专家垄断性等任一单方主体劣势。人民调解具有人缘地缘的亲近性优势，适宜处理邻里矛盾、婚姻家庭、物业管理等纠纷；行政调解具有公信权威的主体性优势，适宜处理道路交通事故、消费侵权、环境污染等纠纷；行业调解具有专业成熟的知识性优势，适宜处理医疗事故、知识产权、金融投资等纠纷；司法调解具有公正高效的体制性优势，适宜处理诉前委派、诉中委托、先期前置的受理范围内纠纷；公证、仲裁、保险具有快速经济的效率性优势，适宜处理符合相应条件的金钱标的纠纷。为协调不同纠纷解决方式的案源数量与组织力量之间的平衡关系，我国应当适度加强纠纷解决的市场化服务，以优胜劣汰的竞争性模式培育纠纷解决市场、第三方服务主体、市场供给机制以及高质高效服务。

（二）诉源治理的法治化要求首尾一贯的依法解纷

行政职能部门、民间社会团体施行的解纷机制与司法主导的纠纷解决机制之间的主要区别在于遵循法律的程度不同。前者注重结果导向的纠纷解决，意在平息纠纷、恢复秩序；后者注重过程与结果并行的纠纷解决，意在实现与法律文本和精神一致的规则之治。法院的诉源治理应当始终贯彻法治化的严格要求。

第一，平衡公正效率，杜绝按闹分配。诉源治理统筹下的多元纠纷解决应当保持与民事司法相同的目标，在公正与效率之间实现有效均衡。即使是法院委托、委派的诉前调解，也不能违反法律的禁止性规定，既不能以损害一方利益为代价换取另一方的配合，也不能以程序缩水、实体让步换取局部短暂的公共支持。

第二，秉持中立立场，禁止公器私用。法院诉源治理的“公益性”大于“公权性”，不能为实现部门利益、落实指标任务而以权压服、以势威逼。例如，北京法院试行中介服务行业“涉诉名单”公示制度，督促行业自治、自觉减少纠纷[4]，但同时要求当没有明确证据证明当事人滥用诉讼权利时，不能变相限制当事人行使诉讼权利。

第三，坚守规范思维，维护司法根基。以诉调对接的无争议事实记载制度为例，因正式立法缺失、司法解释间存在冲突、司法责任制形成压力等原因，诉讼法官对于这一制度可能不予认可，故有必要细致区分其与诉讼自认、调解保密等制度的差异，同时厘清其与诉讼契约、争点整理之间的理论联系，以赋予制度实践充分的正当性[18]。

（三）诉源治理的智能化要求贴近司法的科技运用

传统民事司法重视当事人地位的平等性、当事人权利的处分性、程序参与的亲历性、庭审现场的仪式性等价值追求，但是多元解纷机制的智能化建设却存在算法黑箱、算法歧视、去现场化、去仪式化等问题，进而形成司法价值与技术取向的背离，亟待引导技术伦理贴近司法价值进行重塑和改造[19]。

首先，要进行良性、规范的顶层设计，弥合纠纷解决与智能科技之间的分歧。我国目前仍处于“弱人工智能”时代，商业化的智能技术开发尚无法完全满足纠纷化解的实际需求，今后应当朝着健全当事人程序异议权、程序参与权的方向进行技术开发，着力平衡公权力机关在智能开发上的单方主导性。例如，以5G传输、人脸识别、失联修复、实时视频技术打破在线调解的时空限制，合理限定算法的设计主体、解释规则、责任机制、监督方法等。

其次，要收集真实、全面的大数据信息，准确评估和及时预警矛盾风险态势。为了能够在纠纷衍生的风险实际发生之前快速预备解纷方案，多元解纷机制建设应当注重在裁判文书数据库的成果基础上创建历史数据库、优秀案例库，充分收集多元社会治理主体的调解文书、过程记录、当事人笔录等法律大数据，运用智能审判系统，根据每一纠纷的类型化特点生成要素式解纷表格，努力建构集数据驱动、数据融合、数据共享、数据预判为一体的智能化治理新模式。

再次，要建设协调、统一的在线平台，实现矛盾纠纷多元化解的质效提升。我国当下的在线纠纷解决机制包括互联网内部自治（如淘宝大众评审团）、外部网上平台（如中国在线争议解决中心）、司法在线纠纷解决（如互联网法院）等。这些在线纠纷解决机制面临社会认同及信任度不高、法律规则供给欠缺、平台数量功能不足等问题，亟待通过合理公正的程序设计、清晰明确的效力补足以及管辖、证明、送达等规则改造，推动其在数量与质量上实现飞跃[20]。

（四）诉源治理的专业化要求集中限定的治理职能

诉源治理机制建设可以提升司法机关与非诉机关联动协调的水平，能够最大限度地吸收与整合党委政治优势、人大法治优势与政府行政优势。但这一联动机制也使得各机关之间的职能履行相互交叉，工作方式相互影响，治理职能走向同质性竞争。一方面，诉源治理承载的功能趋向泛化，复制了街道办、居委会等基层组织的诸多治理职能，还不断承接原本由其他机关负责的行政管理事务；另一方面，诉源治理采取的工作方法也表现出行政化的趋向，司法机关为服务大局不得已接受上层政治机关的指标性任务，为落实指标又不得不进行命令式的职权干预。例如，2020年8月13日湖南省高级人民法院《关于全面建设诉源治理工作站的实施方案》规定，即将挂牌成立的诉源治理工作站既要开展法律咨询、纠纷分流、联系社区、调解指导、多元解纷、司法确认、诉调对接、诉讼服务等专业化工作，也要围绕当地重大项目、主导产业等矛盾纠纷多发领域与相关主管部门、行业组织加强协调联动。因此，多元化纠纷解决机制在借鉴联动司法的效能优势时，也应当集中精力专注于各机关部门的职能优势，以职能作为联动的着力点而非以目标作为联动的归宿。

五、诉源治理边界的划分守定

诉源治理的初衷是衔接司法治理与社会治理，缓解法院“案多人少”的矛盾，守护司法“终端防线”的立场。但是，各地改革为推陈出新、追求特色，不断扩张诉源治理的内容，持续加重法院的负担，迎合所谓全面或深入的治理。为回归初衷，我国应当以体系化的程序规则划定诉源治理的司法边界，尽力消除非诉化司法治理与既定政治原则之间的紧张关系。

（一）诉源治理的网格化及其边界

为提升诉源治理效率、减轻司法行政负担，有观点主张借鉴行政治理中的网格化管理经验。方案之一是积极衔接与对口联系网格化管理组织，另行建立一套诉源治理的组织基础。例如，四川省达州市达川区人民法院以诉讼服务中心为主、各人民法庭为辅，分片对口联系辖区内2个街道、54个乡镇，加强与乡镇、村社人民调解员、司法联络员和基层干部的有效衔接，各机关业务庭对口联系和培训指导基层组织的诉源治理工作[21]。方案之二是将诉源治理嵌入已经建成且运行良好的网格化治理机制，借助常态化定期化的反馈沟通机制发挥协同共治优势[22]。法院不必另行单独建立一套诉源治理的司法网格管理系统，这既符合前文所述的诉源治理主体、内容和方法的合理界定与发展规划，也能够提升网格化管理模式的司法功能性与治理有效性。

诉源治理的本质其实也是要建立一个无缝隙的风险防控体系，因此同样蕴含着网格化的技术理念。网格化治理手段的优势在于：（1）有助于治理下沉。在“市区—街道—社区”的层次化布局里新增“网格”这一更小的治理单位，使得治理能够深入居民小组、居住片区、住宅楼宇乃至每一社会成员个体，取得立竿见影、及时响应的成效；（2）实现资源整合。准确定位法院与地方政府及其职能部门的工作结合点，实现法院与政府在矛盾纠纷预防化解领域的信息共享、组织沟通、资源调配、程序衔接，构建起区域性、信息化、网络化的治理格局；（3）推进块状细分。打破原有行政区划与部门组织之间的条块分割式管理布局，重新划分基层社会治理纠纷工作中的权力关系和职责任务，调整组织形式，极大提升治理的精细化程度和力量的组合性效果[23]。

但是，诉源治理的网格化也应设定严格的边界：一是要保持法庭与网格、制服与便服、“独裁”与“众裁”、“硬法”与“软法”在主从意义上的二元结构。否则，司法系统与网格行政系统的混同将会产生冲击国家机关职能分工的法治风险和损害“司法中立”的道德风险[24]。二是要明确网格员的程序分流职责，防止把法官变成网格员。2017年《最高人民法院关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》第2、3、5、6、13条规定，法院指派专职或兼职程序分流员，负责程序的分流、转换、跟踪、提示、指导、督促等工作。故我国既没有必要专门建成一支“政法网格员（含法官、检察官、警官、律师、法学会会员）”队伍，也没有必要让网格员承担调解员的实体职责。三是要时刻警惕行政化倾向和管控性思维，重视治理的扁平化、开放性与科学性。网格化方法具有增强行政化的倾向，容易使治理主体包揽纠纷解决的全部工作，变成片面追求民商事纠纷增长率、接受调解率、调解成功率、司法确认率等指标的行政工具，而纠纷主体会习惯于被动等待和接受纠纷化解的公共服务，进一步加剧社会自治缺失、公共参与弱化问题。

（二）诉源治理的强制化及其限度

我国《民事诉讼法》第122条、《仲裁法》第51条分别规定了诉讼与仲裁领域的先行调解机制，将适宜调解、自愿调解的民商事纠纷放在裁决之前允许先行调解。但随着调解优先原则的倡导推行，先行调解的自愿性逐渐变成调解前置的强制性，表现为“可以先行调解”变成“应当先行调解”，“裁决之前”变成“立案之前”，事先征求当事人同意的原则性机制变成事后听取当事人异议的例外性机制。那么，纠纷当事人在诉前可能遇到行政调解、人民调解、行业调解、社会调解、司法调解等不同组织的调解活动干涉，这可能会激起当事人对反复调解、纠缠调解、同质调解的不满情绪。

2016年《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第38条规定以诉讼费用的杠杆作用引导当事人调解，在和解撤诉、接受调解的诉讼费减免机制之外，新增无正当理由拒绝调解的诉讼费惩戒机制，一方当事人无正当理由不参与调解或者不履行调解协议、故意拖延诉讼的，法院可以酌情增加其诉讼费用的负担部分。鼓励调解的诉讼费奖励机制有法可依，但拒绝调解的诉讼费惩戒机制可能就无法发挥预定效果了，其不仅违背调解自愿原则而有强迫之嫌，同时可能变相鼓动当事人绕道调解恶意获得诉讼费减免。

纠纷各方当事人既是社会治理的服务对象，也是社会治理的必要参与者，故诉源治理应当尊重当事人的选择权。例如，当ODR与ADR并存时，有些地方法院为追求线上调解比例，强迫当事人选择ODR或将线下调解案件虚报为线上调解案件；对婚姻家庭类情感纠纷，也盲目跟风ODR，消解了线下调解面对面、背对背的优势[25]。正当的调解制度应当赋权当事人选择进入本次顺位的程序或直接进入下一顺位的程序。换言之，立法可以安排调解程序的选择顺位和层次，但不可配设强制性程序机制，先行调解的必要性和可行性应当交由当事人决定和取舍。

（三）诉源治理的运动化及其转型

司法的治理化目标常会引起实务领域的运动化应对，运动型治理往往具有急功近利、风起云涌、兴衰倏忽的倾向。这主要表现为法院以司法文件确立临时规则，依赖司法行政的科层管理机制快速推进，以指标化评比、各部室人员竞赛、突击式集中检查、典型案例甄选等方式，在短期内完成业绩量的爆发式增长，实现形式性表面化的政策执行[26]。诉源治理也表现出运动化的特质，即大规模动员本系统内的部门机构、个体成员，快速回应非常规紧急事务的处理要求，弥补常规性治理手段的不足，完成社会整体的重新整合与社会秩序的塑造构建。然而，治理运动的深入与拓展无疑增加了治理成本，这一方面导致治理运动不可持续、治理成绩短期奏效等问题，另一方面也使得直面纠纷客体与服务对象的治理机关背负沉重的治理压力，故运动式的诉源治理终究无法转化为长效稳定的治理机制。相反，运动式诉源治理的反复启动，会无度消耗有限的司法资源，损害司法机关的公信形象[27]。

为长远之计，我国诉源治理的发展路径应当由运动式转变为制度式，将诉源治理卓有成效的方针政策上升为法律规定，为治理主体提供明确的方案指导，给予治理参与者稳定的行为预期。尤为关键的是，诉源治理的制度化标准应当符合人民法院的职权定位与司法权运行规律，既应给予法院处理诉前纠纷必要的灵活空间与裁量尺度，也应严格划定法院行使治理权限的边界。法院的诉源治理具有司法行政双重属性，无论是运用司法化手段还是行政化手段，均不能动摇法院的司法公正立场，要坚持利益分配中立者、利益表达平台方、利益均衡辅助者的角色。只有法院的治理方法与立场有别于行政机关，司法与行政保持适度的异质化与距离感，行政之外的社会治理渠道才能维持畅通和有效。

结语

诉源治理延续着司法改革“地方创设—高层认可—推广试点—升华立法—全国普适”的常见路径。在现今推广试点的第三阶段，诉源治理机制建设一定程度上背离了纾解“案多人少”困境的初衷目标，为达成国家治理和社会治理的总体目标过度超越了现有的司法体系及其解纷能力。以优化营商环境的政策目标与诉源治理机制建设的结合为例，重庆市两江区法院与市版权局、市文化和旅游发展委员会共同签署了《诉源治理保护版权、共同优化营商环境三方备忘录》，将诉源治理目标与优化营商环境这两项时下最热门的改革目标统筹结合，探索构建司法机关、行政机关、社会企业一体化的诉源治理体系，进一步打造法治化营商环境。但是，两者在总体目标上的基本一致并不意味着可以将其简单叠加，缺乏边界划定与概念辨分的先行式改革经常会无意间造成愿景与现实之间的鸿沟。因此，对诉源治理进行必要反思正当其时、恰逢其势，这有助于积累正反两方面的经验，为正在推广试点的改革进程增添稳定性机制与法治化策略。