农村生活垃圾治理政策执行困境及优化路径研究

梅冬丽

(上海师范大学哲学与法政学院，上海 200234)

1 问题的提出

2018年，我国提出了2020年我国农村人居环境改善的目标，并就乡村振兴战略实施意见提出农村人居环境3a整治行动的主要任务之一是农村垃圾治理，高度重视农村垃圾治理问题。国内学者也逐渐开始展开对农村生活垃圾治理的研究，相关文献也比较丰富，主要包括村镇生活垃圾处理现状[1]、生活垃圾分类立法[2]、垃圾治理模式[3]以及垃圾治理长效管理机制[4]等方面。除了对农村生活垃圾处理现状和模式展开研究外，学者还比较关注农村生活垃圾管理问题，通过定量研究方法对农户参与行为影响农村生活垃圾分类处理效率[5]进行研究，以及对农村生活垃圾治理参与主体的行为和意愿研究[6]。虽然国内学者对于农村垃圾治理问题研究比较丰富，但目前我国农村生活垃圾治理体系还处在转型和完善的过程中，垃圾治理政策执行困境还需要进一步讨论和研究，以优化农村垃圾治理路径。

经过调查发现，目前我国农村生活垃圾治理问题仍然突出，那么在农村垃圾治理政策执行的过程中，地方基层政府是如何执行的，为什么同一政策在不同的地方实施会有较大的反差，基层政府政策执行困境在哪里。以湖北省万家铺村(W村)为例，通过对其进行实地调查，并结合该村垃圾治理政策执行情况，分析该村在政策执行过程中存在的困境，以期为农村垃圾治理的深入推进提供思路。

2 农村生活垃圾治理政策执行困境分析——以W村为例

2.1 W村垃圾治理政策执行的现状

W村垃圾产生的主要来源是生活过程中产生的垃圾和农业生产过程中产生的垃圾，村里大部分人都在家务农，外出务工的家庭也都有老人在家进行农业生产，因此每天都会产生大量生活垃圾和农业生产垃圾。生活垃圾主要包括废弃的衣服、厨余垃圾、塑料袋、污染过的日常生活用品等。由于生活水平不断提高，村里人逐渐开始对生活质量有了要求，从服装到生活用品，废弃物越来越多，没有统一的地方回收，村民都会堆在村里的池塘边，也没有人处理；一些厨余垃圾随意倾倒，污水也没有排放管道，放置时间过长，会产生难闻的气味。遇上刮风的天气，随处可见塑料袋和卫生纸等，有些生活垃圾如废弃电池等，还容易对土壤环境和生活用水源造成污染。

自2018年中央提出农村垃圾治理的“2020年目标”以来，W村也积极响应国家政策，村委会和村民等都对农村环境保护有了一定的意识。在垃圾桶设置方面，村委开始在村里和路边放置简易的垃圾箱，每个村组大概投放了3个垃圾箱，一共投放了28个垃圾箱。在垃圾处理和运输人员安排方面，村委安排了专门的工作人员每天用卡车定时收集这些垃圾箱里的垃圾，集中处理；同时，村组也聘用了一些村里没有工作的人员清理路边、池塘边等地方的垃圾，再由这些保洁员将垃圾堆放到垃圾箱里。

因经济条件有限，W村设置的垃圾箱数量较少，密闭的垃圾桶数量不足，更没有投放4分类的垃圾箱。在垃圾的运输上，W村委会只聘用了一位工作人员，垃圾运输经常不够及时，以至于有时垃圾桶周围堆满了垃圾；保洁员由村组自己聘用，保洁范围仅限村主道，只能满足附近极少居民的需求。W村逐渐形成了“组保洁、村收集、镇转运”的垃圾治理模式，相比之前村民的生活环境有了很大程度的改善，这说明W村垃圾治理政策的执行取得了一定的成效，但就目前调查的情况来看，W村垃圾治理依然存在很大的问题。

2.2 W村垃圾治理政策执行困境分析

2.2.1 理想化政策：“模糊—冲突”下政策执行的策略选择困境

早在2010年，W村所在的市政府就在政府工作报告中提出要鼓励支持镇村建设垃圾填埋场，大力开展环保专项治理。2016年该市政府的政府工作报告中也仅仅是提到了要深入开展城乡生活垃圾治理及环境综合整治行动，建立农村生活垃圾治理长效机制，但是没有出台具体的政策和措施，在报告中多使用“提高”、“完善”等模糊性的语言，没有具体量化的标准，此时政策呈现出较高的模糊性。另外，在冲突性方面，方案中任务分工只有牵头单位市城市管理执法委员会，并未具体到单位、个人，导致部门间推诿扯皮，较高的模糊性和冲突性政策带来的后果是地方政府的象征性执行。2010—2016年间，W村并没有采取明确的措施来进行垃圾治理，村里居民生活产生的垃圾依然是露天随意堆放。

2017年初，W村村委将垃圾治理工作列入年度工作重点之一，明确了垃圾治理的目标和责任，各个村组分别建了垃圾填埋场，从过去无法集中处理到有了固定的垃圾堆放点。基于国务院出台的农村人居环境治理的顶层设计，该市政府结合实际情况每年出台相应政策方案，政策责任主体和目标以及政策工具逐渐清晰，政策模糊性和政策冲突性显著下降。W村居民生活环境得到改善，这表明基层政府政策执行的策略也从象征性执行向行政性执行转变，政策框架的变化影响着政策执行行为选择，从而导致不同的执行效果。

2.2.2 执行机关：运行机制落实困境

在政策执行方面，地方政府特别是基层政府直面群众，是农村垃圾治理政策落实的重要主体。然而W村村委依然遵循“自上而下”的管理观念，在生活垃圾治理政策执行过程中，存在“包揽建设”的现象，而村民则充当着旁观者的角色。在政策执行的过程中，村委没有收集村民的意见，村民的积极性无法调动，村民对村内生活垃圾治理没有参与感。

受到农村这个特殊场域的限制，村居面积范围广，村民居住比较分散，W村垃圾不易收集和处理。虽然W村在每个村组都投放了垃圾箱，但是碰到一些不愿走到垃圾箱处倒垃圾的村民，村干部还是束手无策；即使制定了《农村生活垃圾治理办法》，但实际运作过程中对聘请的运输人员和保洁人员缺乏明确的监督机制，存在不能及时处理收运的现象；垃圾箱也没有按照垃圾分类的原则进行投放，垃圾只能混合在一起运输。

总之，在政策执行过程中，垃圾治理运行机制难以落实，基层政府针对村民、垃圾运输人员、各村的保洁员没有一个整体性的长远规划，没有建立起同城镇那样环环相扣的全面的垃圾运输和处理的长效运行机制。在遇到难以落实的环节时，村委会只能选择变通，随之带来政策的不完整执行，政策执行效果受到削弱。

2.2.3 目标群体：协同治理困境

一项政策能否奏效，不仅在于政策制定以及政策框架的科学性、合理性，更在于目标群体的认可、接受程度。如果目标群体认可、接受程度高，那么该政策就拥有深厚的群众基础，执行过程就比较顺利，反之就会比较曲折艰难[7]。

就农村垃圾治理政策而言，村民是最为庞大的受众群体，此外村委会、基层政府、企业家等也是目标群体之一。W村村委会作为垃圾治理的主导力量，未能充分调动村民以及企业等其它主体参与到垃圾治理政策执行的过程中来，对环境保护宣传不到位，致使参与主体较为单一。村民没有意识到垃圾污染对自身影响的严重性，缺乏主体责任认知以及对垃圾治理政策的认可和接受程度，扮演着依赖政府的角色，自愿积极主动参与治理的村民较少；另外，基层政府也没有对企业等社会组织进行指导和引领，企业等社会组织缺乏参与乡村垃圾运输处理的渠道和方式。

在调查中，村民普遍认为垃圾治理是政府的事情，认为政府或者村委会有义务、有责任为村民提供干净有序的居住环境。这反映出村民对垃圾治理政策参与感不强，自愿参与治理的很少，大部分都是一种被动参与。

2.2.4 环境因素：目标与环境不匹配

政策环境影响政策的执行，主要包括外部环境对政策执行者和目标群体的影响以及政策系统对环境的反作用。对政策执行者而言，只有对政策本身进行理解和消化后，才能转化为行动；对目标群体而言，多数难以认同的政策在于政策内容与受众群体主流价值观或传统的冲突，但想要改变目标群体的价值观又是很困难的。同时政策执行系统又对环境产生反作用，并不是完全被动地由环境所支配，而是通过政策执行带来的实际效果不断改变外部环境。

垃圾治理工作从运营、管理等各方面要做到有法可依，目前我国垃圾分类管理尚未形成统一规范的法律框架体系，无法为政策顺利实施提供有力保障。在国家层面，纵观我国的垃圾管理法律系统，与生活垃圾分类有关的文件主要集中在部门规章和政府文件中，较少在法律文件中提及，同时对农村生活垃圾的处理缺乏针对性的文件。另外，W村政策执行缺乏良好的经济环境。一般情况下，社会经济越有活力政策越容易执行；相反，物质基础不良，财力贫乏，不好的经济环境必然导致政策执行动力不足[8]。W村垃圾污染问题日渐严重，随着垃圾的种类数量日益增加，对垃圾收集、运输和处理的配套设施建设提出了更高要求，垃圾箱的数量、运输车辆以及村里的保洁人员和日常维护人员严重不足，工作人员工资以及垃圾运输和设施的费用对于该县、乡两级有限的财政财力而言，资金比较紧张，难以支持和保障。

3 农村生活垃圾治理政策执行的优化路径探析

3.1 政策框架：降低政策冲突性和模糊性

在国家层面，健全垃圾分类法律体系，对现行法律、法规、政策进行全面清理，及时纠正政策间出现的交叉现象。针对现存文件在管理生活垃圾治理方面的空缺，理清相关事务应由法律内容或是规章内容管理，实现修改、废除和新立同时进行。在地方层面，提高公共政策的实际操作性，结合实际情况制定方案，明确实施步骤、实施方法和各方责任。制定相关的工作计划，建立与每一个环节相适应的考核任务和标准，增加执行者的工作动力；以政策文本形式完善奖励、监督政策和垃圾分类标准。

3.2 执行机关：建立垃圾治理协同机制

垃圾治理协同机制的构建对于提高治理效率、整合相关主体力量具有重要的价值。作为农村垃圾治理政策执行的重要主体，政府应该做好整体规划，充分发挥引领作用，协调垃圾治理相关责任部门，引导多元主体参与，组织城管、监管及环保等部门分工合作，明确其职责，建立协同机制以提高垃圾治理效率，推动垃圾治理政策落实。

基层政府应该积极引导村民参与，从思想引导入手，提高村民的环保意识。乡村人居环境的改善与村民自身行为息息相关，通过设置宣传栏、挂横幅等方式，让村民知道村庄垃圾治理的措施，在垃圾桶上张贴简易标识，让村民了解如何进行垃圾分类，明确村民的责任，使村民意识到自己是垃圾治理重要的一员。政府应该引导企业等社会组织参与垃圾治理过程，明确自己的社会责任。政府可以将垃圾治理任务进行招标，使其产业化、市场化，企业可以在垃圾收集、清运以及处理的过程中承包治理任务，形成垃圾治理产业链，在这个过程中也承担了一定的社会责任，从而促使环境保护政策的落实。

3.3 目标群体：引导和动员村民广泛参与

加大政策宣传力度，激发村民自愿参与的积极性。建立多元化的宣传渠道，通过传统媒体和新媒体、“线下”和“线上”多种渠道共同发力。如定期推送一些环保知识的文章、发宣传册等；通过微信、公众号、广播等宣传环保知识；对于一些重点人群，可以安排固定的宣传员，将宣传工作落实到某个具体的人身上，对老年人或行动不便的人进行上门入户宣传。

提高政策过程透明度，增加村民参与程度。基层政府应高度重视来自群众的声音，做到“自上而下”和“自下而上”相结合。因此，需要拓宽村民参与村庄治理的渠道和方式，让更多的村民参与垃圾治理工作的决策制定、实施以及监督。村庄的治理工作需要做到公开、透明，村民能够在决策过程中基于利益考虑提出建议，在政策执行过程中进行监督，基层政府能够听取这些建议，提高村民的参与感和认同感。

3.4 政策环境：营造良好的政策执行环境

良好的政治经济、法律环境是提高基层政府执行力的基础和保障。政府要完善基础设施建设，拓宽农村对于垃圾收集和运输设施以及工作人员工资等资金来源。作为垃圾治理的受益者，村民也可以适当承担一定的费用，同时积极鼓励社会资金投入，建立专项资金项目，避免政策执行者在政策落实过程中形成“再决策”现象；建立有效的评价奖惩机制，完善定期考核方式，如将一些环境保护等指标进行量化，构建绿色绩效评价考核指标体系。将垃圾治理作为重要的考核条件，对村干部等政策执行者形成制约和监督，考核未达最低标准时，必须承担相应的政治责任；对于不遵守规定、对生活垃圾仍然随意丢弃倾倒的行为，应采取强制手段制止，规定其相应的行政责任和经济责任等。

4 结语

垃圾治理不可能一蹴而就，乡村人居环境的改善是一个长期的过程。垃圾治理政策执行涉及到多个方面，需要多方力量配合，垃圾能否有效治理与全体村民日常生活和居住环境息息相关。在实地调研的基础上，本文通过对W村生活垃圾治理的现状进行梳理，分析了该村在垃圾治理政策执行过程中存在的策略选择困境、运行机制落实困境、协同治理困境以及目标与环境不匹配等问题。更好地促进垃圾治理政策的落实需要政府制定切实可行的政策，降低政策的冲突性和模糊性，营造良好的政策执行环境；同时也需要企业、村民等多方主体参与，增强对政策的认同感以及参与感，建立多个主体共同参与治理的协同机制。本研究的不足之处在于研究的案例比较单一，案例的内容来自研究对象的采访或自述，需要更深层次的调研以还原案例的细节,强化案例分析。