农药监管中的双随机模式解析

熊罗森 胡 锋 刘茂春 宋 雄

(1.武穴市农业农村局 湖北武穴 435400；2.武穴市农业综合执法大队 湖北武穴 435400；3.武穴市种子管理局 湖北武穴 435400；4.武穴市农业农村局法规股 湖北武穴 435400)

“双随机、一公开”监管是监管方式的改革创新，指在监管过程中随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，并将抽查检查结果向社会公示的监管机制。2015年8月以来，国务院办公厅先后印发了《国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》(国发〔2015〕29号)、《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》(国发〔2016〕30号)、《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》(国发〔2019〕5号)和《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》(国办发〔2015〕58号)等文件。各地各部门纷纷出台实施细则，湖北省出台了《省人民政府办公厅关于全面推行“双随机、一公开”监管工作的通知》(鄂政办发〔2016〕77号)、《省人民政府关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的实施意见》(鄂政发〔2019〕19号)，农业农村部先后印发《农业部推广随机抽查工作实施方案》(农政发〔2015〕4号)和《农业农村部开展随机抽查监督检查事项清单》(中华人民共和国农业农村部公告第102号)，省农业农村厅印发了《湖北省农业农村厅随机抽查事项清单》，将“农药监督抽(检)查”等随机抽查监督检查事项纳入清单管理。

为了便于基层全面开展农药双随机执法监管工作，降低监管成本，防范执法风险，优化农药生产经营环境，通过分析农药常规监管的特点，提出了农药双随机监管的原则、要求、方法和步骤，供执法工作者参考。

1 农药常规监管

1.1 监管主体

《农药管理条例》第四条规定：县级以上地方人民政府应当加强对农药监督管理工作的组织领导，将农药监督管理经费列入本级政府预算，保障农药监督管理工作的开展。第四十九条规定：县级以上人民政府农业主管部门及其工作人员有下列行为之一的，由本级人民政府责令改正；对负有责任的领导和直接责任人员依规给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任[1]。由此可见，农业农村主管部门及其工作人员均应依法承担相应的农药监管工作。

1.2 监管方式

从现行法律规定看，农业农村主管部门及其工作人员主要通过进入农药生产、经营、使用场所实施现场检查或抽查检测，向有关人员调查了解有关情况，查阅、复制合同、票据、账簿以及其他有关资料，查封、扣押违法生产、经营、使用的农药以及相关的工具、设备、原材料，查封违法生产、经营、使用农药的场所等方式实施行政管理[1]。

1.3 监管内容

从日常监管看，主要是针对农药生产经营主体及其行为的合法性，农药质量的稳定性，包装、标签和说明书的规范性，农药登记、使用的合规性，生产经营的可追溯性等方面进行执法检查，具体内容包括农药生产经营企业是否依法取得农药生产经营许可证，其生产经营行为是否符合法律法规要求，农药产品是否依法取得农药登记证，农药产品质量是否符合产品标准，农药产品包装、标签、使用说明和购售台账是否符合管理要求，农药使用者是否遵循合理使用准则等。

2 农药双随机监管

2.1 监管原则

农药双随机监管应遵循以下6项原则：

(1)属地管理原则。由县级以上农业农村主管部门依据法律法规，拟定随机抽查事项清单、执法检查人员名录库和随机抽查对象名录库并依法实行动态管理，及时向社会公布。

(2)抽查适度原则。农药生产经营主体及农药产品抽查比例和频次应当根据监管对象情况和农药生产经营特点合理确定。随机抽查比例应不低于检查对象名录库的10%，抽查频次每年不少于2次。对于近年来监督检查发现有问题的企业产品以及举报、投诉较多的门店，抽查覆盖面不低于50%。

(3)抽查随机原则。检查单位应通过摇号、机选等方式从辖区内执法检查人员名录库和随机抽查对象名录库中随机抽取执法检查人员和检查对象。

(4)结果公开原则。现场检查结束后，检查单位应当在规定时间内向被检查对象反馈检查结果，通过官方网站等方式向社会公布检查报告。

潘美丽那始终带着怒火的声音拉得老长：老邓啊，你们这还做不做笔录啊，是不是只记那些臭不要脸的？她说着恶狠狠地瞪了一眼梨花，梨花的头埋得很低。老邓重重地拍了一下桌子，大家吓了一跳，潘美丽下意识地用双手捂住头。

(5)依法处理原则。对抽(检)查发现的违法违规行为，及时依法予以查处，属于其他部门管辖的，应当及时移送相关部门查处，涉嫌构成犯罪的，依法移送公安机关立案调查[2]。

(6)检查例外原则。对投诉、举报或其他部门移送、上级部门交办的案件线索进行核实调查，以及对违法行为的案件调查，不适用随机抽查检查方式。

2.2 监管要求

(1)检查事项均须通过摇号、机选等方式，从检查对象名录库中随机抽取检查对象，从执法检查人员名录库随机选派执法检查人员。

(2)随机检查对象名录库应根据法律法规赋予的监督检查职责，结合本地监管工作需要建立。

(3)农业农村执法检查人员名录库由各级农业农村部门分级建立，执法检查人员与检查对象有利害关系的，应依法回避。

(4)可以根据机构设置和监管工作需要，采取定向抽查和不定向抽查方式，确保执法效能。

(5)在采取摇号、机选等方式随机抽取检查对象和选派执法检查人员时，应当采取录音、录像等方式记录抽查过程，确保全程留痕，责任可追溯。

(7)抽查工作结束后，检查单位应当及时向社会公布抽查结果。对抽查发现的违法行为，依法依规严格惩处，并按照《农业行政处罚案件信息公开办法》的要求，及时公开行政处罚案件信息；属于其他部门管辖的，及时移送相关部门查处；涉嫌构成犯罪的，依法及时向公安机关移送，严禁有案不移、以罚代刑。

(8)应当将严重违法违规市场主体的行政处罚信息纳入企业社会信用记录，与相关部门实现信息共享，实施联合惩戒，让失信者一处违法、处处受限[2]。

2.3 监管方法

(1)建立监管平台。要以全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统等为依托，加快建成省级“双随机、一公开”监管工作平台，省市县执法部门相关监管信息通过省级平台实现互联互通，共建共享。

(2)依法实施监管。要严格按照农药随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作计划。

(3)推进综合监管。要建立检打联动、上下联动的工作机制，形成跨部门、跨区域执法联动响应与协作机制，实现监管标准互通、违法线索互联、处理结果互认，消除监管死角，降低执法成本[3]。

2.4 监管步骤

(1)法制工作机构根据辖区内农药生产经营实际，制定农药随机抽查事项清单，应包括随机抽查的事项名称、抽查主体、抽查对象、抽查要点、抽查方式、抽查要求、抽查依据和标准等内容，并在网上和办公场所公示。通常包括农药质量监督抽查、限用农药专项检查、一般性执法检查等事项。

(2)法制工作机构制定农药随机抽查检查对象名录库和执法检查人员名录库，在网上和办公场所公示。农药随机抽查检查对象名录库应包括辖区内全部农药生产经营者，检查对象信息应包括检查对象营业执照(企业统一信用代码)基本信息、法定代表人、负责人及经营者居民身份证号码及联系方式，生产、经营及仓储具体地址以及其它必要信息。执法检查人员名录库应包括本部门全部持有执法证件的人员，人员信息应包括姓名、性别、年龄、政治面貌、学历学位、所学专业、职业资格、所在单位、所在岗位、职务、农业执法工作年限、证件号码、专长信息、业绩信息等内容。

(3)农药管理机构制定专项抽(检)查方案，报农业农村部门负责人批准后执行。

(4)法制工作机构按照双随机执法监管年度计划和农药专项抽(检)查方案要求，通过摇号或机选，确定检查对象名单和任务执行人名单。

(5)任务小组持执法证和抽查文件开展现场抽(检)查工作，发现违法情形应依法予以处罚的，将相关材料转交综合执法机构立案查处，无违法情形的，检查材料交给农药管理机构存档。

(6)农业农村部门公示检查结果。

3 监管方式转变面临的问题与对策

3.1 监管责任不明

“双随机”检查打破了专业管辖现状，出现了检查人员和检查对象互不熟悉的状况。在这种情况下，检查对象的抵触情绪将会骤然增强，随机执法人员发现违法违规线索会明显减少，加之检查人员临时搭配，工作契合度低，监管易造成疏漏。因此，必须出台农药监管追责问责办法，明确追责情形和免责情形，同时强化检查前的培训，确保执法人员能够快速适应新的要求。

3.2 执法成本上升

在地域跨度大、交通不便、市场主体分散的情形下，检查人员对检查对象的分布情况可能不熟悉，导致人力、物力、财力的浪费，致使执法成本上升。因此，必须及时更新双随机监管平台上的监管主体信息，加快移动端执法平台建设，合理安排抽(检)查任务。

3.3 监管力量不足

“双随机、一公开”抽查对执法检查人员的业务能力和执法水平提出了更高的要求，执法人员必须熟悉农业农村领域的全部法律法规，特别是省、市(州)开展农药双随机监管工作时，监管力量不足的矛盾更加突出，必须科学合理地调配基层执法力量，形成上下联动、检打联动、区域协作的农药监管体系。