我国野生动物栖息地生物多样性补偿的困境与出路

赵宁， 王昭璇

（天津科技大学文法学院，天津300457）

一、野生动物栖息地生物多样性补偿的正当性分析

（一）国家对野生动物栖息地规划管制导致利益冲突

生态系统如果遭到人类的严重破坏，众多物种趋向灭绝，则必然导致生态系统崩溃和生物多样性破坏，最终毁灭的还是人类自身，体现出生态伦理的权利与义务对等关系[1]。以东北虎的栖息地小兴安岭和老爷岭为例，随着小兴安岭大规模开采,原始红松林大面积缩小。野生动物栖息地的破坏与退化都与将生态用地转为农用地及农用地集约化利用有关。为了保护野生动物栖息地，国家必须划定生态红线设置自然保护地，给野生动物提供一个安全的生存空间。建立国家公园和自然保护区是保护生物多样性和提供生态系统服务的重要方式。对森林资源进行开发必须遵循可持续的要求，避免对野生动物、森林植被的生存造成伤害。各级政府应当对野生动物栖息地经济开发利用进行严格的限制，普遍实施土地用途管制，禁止人类在野生动物栖息地从事采矿、采砂、挖土活动。而野生动物栖息地的禁伐、禁牧、禁猎、封育、退耕还林还草等政策对野生动物栖息地内部和周边以自然资源为生的农民生计造成一定影响。由于这些野生动物栖息地限制了农业开发和自然资源的开发，而在发展中国家，减贫是一个重要的社会目标，所以发展中国家经常抵制建立自然保护地。由于生物多样性在维护生态系统的运行中发挥重要作用，对于生计严重依赖自然环境的农民而言，当他们对自然保护区等野生动物栖息地内的自然资源开发利用的权利被剥夺后，将大大减少其生计来源；同时农民没有其他的生计出路，只能强化其他类型的资源利用，如开垦坡地等，从而对环境资源造成更多的破坏，其后果是加深贫困或者引发新贫困。可见，农民“守着绿水青山受穷”的问题并没有彻底解决。野生动物栖息地周围的农民为了野生动物保护作出重大牺牲却没有得到合理的补偿，贫困导致其不得不采取滥砍滥伐、猎杀野生动物等破坏野生动物栖息地的行为，从而加剧了人与自然的矛盾。如何通过法律制度创新协调生物多样性保护的公共利益和野生动物栖息地周边农民的私人利益之间的冲突，关系着人类发展权和生物多样性保护平衡的实现。

（二）生物多样性补偿是化解利益冲突的良策

设计一个可靠的野生动物栖息地生物多样性补偿项目的关键在于如何支付生态系统服务的价值。对那些为保护生物多样性而付出、承受损失或放弃发展机会的群体，如对因生物多样性保护需要而迁居或退耕的居民，都应该给予相应的补偿，激励他们更好地保护野生动物栖息地。整体性、系统性生态补偿表明：生态补偿不仅要处理因正外部性问题而引起的人与自然之间的紧张关系，更要解决因生态系统服务持续供给而派生的人与人之间的利益纷争。我国应当通过建立野生动物栖息地生物多样性补偿的法律机制，促进农民提供优良的生态公共产品。地方一级提供的生态产品和服务往往与政府一级的利益有关。一方面，生物多样性保护与当地的土地利用决策密切相关；另一方面，相关的生物多样性保护活动和野生动物栖息地往往与区域、国家公共产品联系在一起。因此，生物多样性保护存在着空间外部性或溢出效应，如果没有得到充分补偿会导致有关生态公共产品和服务供应不足。生物多样性补偿旨在通过在其他地方提供生物多样性收益来补偿发展对生物多样性造成的损害。根据广泛接受的国际原则，在试图实现生物多样性的无净损失时，生物多样性补偿应遵循缓解等级。生物多样性补偿计划通常遵循三个步骤的缓解层次：避免对一般环境产生负面影响；如果无法避免影响，尽量减少和恢复发展的现场影响；采取的补偿措施作为残余不利影响的最后手段。生物多样性的增加通常可以通过两种方式产生：一是积极地创造或恢复栖息地，以改善特定地区现有的生物多样性价值；二是对避免生物多样性损失的补偿。补偿正在成为“管理环境—发展冲突”的一种重要但有争议的方法。野生动物栖息地生物多样性补偿应当综合考量，兼顾效率、公平与效果这三个因素。效率指的是生态系统服务通过在野生动物栖息地生态补偿项目规定下签订的土地生态保育利用方式和该项目的成本效益而明确获得的额外收益。农民获得的生态补偿取决于其提供的生态系统服务的数量与质量。公平指在生态补偿的扶贫方面，无论是男性还是女性，在参与、规划、设计、实施和监测方案方面都有获得优惠的机会并从中受益。公平也将利益相关者的观点嵌入到公平的、超越可量化的平等分配中。效果就是以保护生物多样性作为野生动物栖息地农民维持生计的手段，生态公共产品价值的实现取决于农民具有更多投资于以各种可持续利用方式进行土地管理的激励措施。

二、野生动物栖息地生物多样性补偿的法律范式

大多数国家运用契约厘定生态产品提供主体的权利义务，对农民进行生态保护补贴，以加强公私合作开展生态旅游，促进野生动物栖息地在地社区实质性参与生态补偿机制。

（一）政府补偿模式

根据“集体行动的逻辑”要想使自然资源的生态价值得到最佳状态保护，应当通过政府主导下的由若干小集团组成的社会大集团的集体行动去实现，政府可以通过强制和特殊的激励机制来保证集体行动目标的实现[2]。在矫正正外部性的以政府为主导的方式选择中，国家补偿方式侧重于经济上的激励，以补偿方式向正外部性制造者提供利益，满足市场主体以最大化的理性需求，符合市场自身的运作规律。计划作为一种手段，确保生物多样性和生态系统服务的“无净损失”。政府购买模式的生态补偿，其实质就是直接公共补偿，它是指政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其他环境服务提供者进行补偿。政府购买模式主要是针对“地役权”的补偿，即对出于保护目的而划出自己全部或部分土地以提供环境服务的土地所有者或使用者进行补偿[3]。永久保护地役权允许土地所有者保护土地的主要自然栖息地，同时继续使用该地区进行经济收益或娱乐活动。政府生态保护机构有权与野生动物栖息地周边的土地使用权人签订管理协议，生物多样性保护协议是土地所有者和土地信托或政府机构之间自愿且具有法律约束力的协议。生态保护管理协议对承包特定区域开展生物多样性保护与管理的个人或集体，通过协议方式支付管护经费。如果政府的生物多样性保护政策提供的激励方案只能涉及分散在某一地区的相对较少的农民，那么即使尽最大努力也不会产生明显的效果，生态补偿政策也不会有效。因此，有效的生物多样性保护需要将通常位于多个私人财产中的栖息地联系起来。为了扩大野生动物栖息地面积，需要对森林、湿地资源进行整合，例如：巴西给予私有保护地与政府建立的保护地同等的法律地位，但前提是野生动物栖息地受到永久性保护并且不能再出售或改变为其他用途。保护地役权可以满足农场、牧场、林地、体育地产和休闲用地的相关所有者的需要，他们希望保护有价值的野生动物资源，同时保留财产的所有权。

政府购买生态公共产品的资金来源主要包括生态税和非税国家收入。在印度尼西亚，野生动物栖息地生态补偿主要的收入来源是重新造林基金、森林许可证费和森林资源的提供。印度尼西亚环境和林业部实施非税国家收入的主要法律依据是2014年第12号政府法令，非税收入形式主要是对采掘和非采掘活动，对森林基础设施和服务的使用收费，以及从森林和非森林产品（包括旅游业和生态系统服务）产生收入而征收的费用。涉及碳相关活动的企业，还有碳封存和储存的交易费用。生态税的形式具体包括对允许将森林改作其他用途、采捞目的或恢复森林、用于森林和非森林商业活动的许可证持有人征收的税，以及对利用森林生产水和能源及使用基础设施和林业服务征税[4]。由此可见，印度尼西亚2014年第12号政府法令表明了政府有意通过这些收费支持包括REDD+①注释：①任何REDD+项目的中心目标都是展示如何阻止某一情景下森林砍伐的发生的一系列干预措施，从而减少可易化的温室气体排放。在内的广泛的野生动物栖息地生物多样性保护的相关活动。

（二）市场补偿模式

生物多样性除了具有公共产品的特性外，还具有私人产品的特性。因此，生物多样性管理需要促进生物多样性提供的公共服务、私人服务的有效和可持续利用。市场化生态补偿模式将生态系统服务的提供者视为与其他服务提供者一样可获得工作回报。在这种视角下，生态系统服务被视为“常规”的经济服务，与其他服务唯一的区别就在于生态系统服务必须提供以保护生物多样性和生态保育服务的方式进行。在这种背景下，生物多样性商品化的过程包含了明确生态系统服务的定义和它的交换。因此，许多国家对基于生态系统服务支付、碳汇交易、湿地银行或认证计划等市场化政策工具的兴趣日益增加。在过去的20年里，欧洲野生动物栖息地生物多样性补偿实施了几项农业环境计划，其目的是通过奖励为履行农业环境承诺服务的农民，激发他们保护生物多样性的积极性。近年来，欧盟对确定支付野生动物栖息地生态系统服务的成本效益更高的方法表现出越来越浓厚的兴趣。欧盟正在考虑实施一项以生物多样性保护成果为基础的计划，以实现既定的生物多样性保护成果作为生态补偿的标准，而不是执行以生态系统服务活动为基础的标准奖励农民。

在美国，栖息地保护银行是在私人土地上保护濒危物种的一种以市场为基础的生态补偿方式。2003年，美国鱼类和野生动物管理局采用了栖息地保护银行的方法，并发布了关于生态银行建立、使用和运营的联邦指导方针。美国鱼类和野生动物管理局承认栖息地保护银行是一种补偿缓解。根据栖息地类型或生物多样性管理活动，生态信用可以由供应商或生态银行产生。鱼类和野生动物管理局批准的由银行产生的生态信用可以出售给潜在的买家（通常是开发商），他们需要履行其监管合规责任，以抵消濒危物种栖息地的损失。生态信用是一种度量标准，用于量化河岸地点和需要消除影响的地点所提供的生态功能或服务。在这个过程中，在交易双方之间发生的产权交易，产生了价格信号。在实践中，对衡量生态信用的方法和单位的评估各不相同，但许多银行已接受采用英亩来计算生态信用。

（三）社区补偿模式

良好治理的原则应有助于培育一个以权利为基础的方法来保护自然保护地。这些原则应该包括当国家对投资者提供经济激励时保护公众的权利，包括土地受益者建立私有自然保护地的权利，鼓励各个部门公开影响自然保护的政策和费用，劝说各个机构对其自身工作绩效监测透明化[5]。野生动物栖息地等重要生态系统服务的地区往往在空间上与贫困的农村地区相重合。野生动物栖息地的农民对生态系统服务的贡献通常涉及内在动机和不同类型的社会偏好，包括道德情感和义务。同样，用于自然资源管理的集体行动系统很大程度上依赖于信任关系。合作自然资源治理的核心在于“博弈规则”，因而如何塑造政府、社区和其他不同利益相关者的权力、利益和责任关系变得尤为关键。社区共管的生态补偿模式通过野生动物栖息地社区参与保护生物多样性作为维持生计的手段，从而实现平衡当地人口的需求与保护生物多样性的双赢目标。因此，有关生物多样性补偿的国家政策承认有必要就生物多样性补偿的影响对当地利益相关方进行补偿，并需要特别考虑到最贫穷的人口。《生物多样性公约》在自然保护地工作中提出，各国政府提供让权利持有方和利益相关方参与讨论的机会，可以更公平地分享自然保护地的成本和利益，它还可以促使更好地尊重各种权利。在马达加斯加，政策和立法保障了居住在野生动物栖息地周围的当地利益攸关方获得包括生物多样性补偿等替代生计活动的权利，以弥补其失去森林资源所遭受的损失。社区共管的生态补偿最主要的形式当属旅游生态补偿。在森林生态旅游活动中，社区居民、企业和游客等主体共同参与，分享旅游活动对利益主体所带来的各种利益，共同努力创造和谐良好的社会环境，同时将收益的一部分用于促进野生动物栖息地的生态保护[6]。社区居民通过积极参与利益分享和政治决策，从中获得更公平的经济权利和政治权利。

三、我国野生动物栖息地生物多样性补偿面临的法律困境

（一）生态补偿方式单一

随着野生动物栖息地保护生态系统的不断扩大，人们越来越担心农村社区所承担的保护成本。这些成本通常被狭隘地估计为由保护野生动物栖息地直接导致失去的生计机会，而由于保护带来的生态收益而产生的无意识的人类负担往往被忽视。目前，野生动物栖息地生物多样性保护补偿大多采取资金补偿方式，除此之外其他政策补偿、实物补偿、技术补偿都鲜少采用。因为野生动物栖息地保护进行生态移民的补偿主要针对移民所损失的物质资产，如：房屋、地上附着物、种植物和公共设施，但是迁移后的生产恢复完全是移民自己的事情，所以这些生态移民项目资金未用于保护或恢复受生态移民影响的相同生态功能和物种组合，也没有为额外的栖息地保护提供资金。

野生动物栖息地周围的农民生活水平整体不高，对森林等自然资源具有较强的依赖性，他们需要多元化的补偿方式来维持生活，所以对补偿政策存在更高的需求。我国野生动物栖息地生物多样性补偿缺乏长期的供资保障或其他机制，以确保补偿行动的持久性。

（二）生态补偿资金不足

目前，野生动物栖息地生物多样性保护的资金为中央财政的转移支付，缺乏制度化的多元筹资机制。中央及地方政府的财政预算极为有限，从中央到省（市、自治区）政府,再从省（市、自治区）政府到各市县政府的纵向财政转移支付方式是生态补偿资金的主要来源。森林作为野生动物栖息地的重要组成部分，生态补偿的资金捉襟见肘。生态公益林补偿基金只有省级财政支出，而由于地方财政困难，市级、县级森林生态效益基金配套难以落实。中央资金即使会下拨到相应的县、乡,但其中经历了太多的行政层级,极有可能影响生物多样性补偿资金的利用效率,资金被挪用的情况也频频发生。在实践中，由于缺乏足够的经费用于人员配备、基础设施和其他基本业务需要，许多野生动物栖息地正面临越来越大的威胁，从而导致生物多样性进一步丧失。

（三）尚未采用市场化补偿标准

野生动物栖息地生物多样性补偿在衡量自然资本和为生物多样性分配货币价值及我们可能从中获得的服务方面存在内在问题。生态系统服务（生产食物、木材和能源）确实在市场价格上能够反映其明显的经济价值。相比之下，野生动物栖息地那些产生于生物多样性保护的生态系统服务的相对或绝对价值是不明显的[7]。目前，我国对野生动物栖息地提供的生物多样性服务价值进行的生态补偿没有与成本收益相关联，在确定生态补偿标准时没有反映出其特殊的、非市场化的价值。野生动物栖息地生物多样性补偿市场化程度不高的具体表现为补偿标准低、覆盖不全、交易成本高、缺乏市场和竞争机制。目前，我国野生动物栖息地没有形成国家和地方生态补偿标准的动态调整机制。现有的生态补偿政策未考虑物价上涨因素，补偿标准偏低不足以补偿农民生态保护的机会成本和直接成本。森林生态补偿项目主要是对管理防护林和特殊林区的集体或个人进行补偿，补偿标准每年每公顷不到60元，其中30%的补偿费用于地面管理[8]。对野生动物栖息地生物多样性“一刀切”的补偿政策导致补偿标准过低，从而部分农民的生计转型面临种种困境。尽管各地区公益林补偿标准在逐年提高，但是政府提供的生态补偿资金与生态系统服务成本相比仍然是杯水车薪。由于野生动物栖息地没有形成市场化的生态补偿标准，资源和环境的廉价甚至是无偿使用致使生活在野生动物栖息地的农民难以实现脱贫。

四、我国野生动物栖息地生物多样性补偿法律机制创新

多元化利益补偿法律机制将有效激励野生动物栖息地在地社区原住民继续生态保育，从而确保生态产品与生态服务的可持续供给。多元化生态补偿法律机制创新可以有效化解野生动物栖息地生物多样性保护与原住民私人利益对立的局面，能够使经济、自然环境健康协调可持续发展。

（一）探索多元化生态补偿方式

1.建立公私合作的生态补偿机制

在传统的规则制定中，利益集团、私方当事人与地方社会都被认为是行政机关完整性与专业性的威胁，结果管制给行政机关带来了过重的负担，贬低了非政府组织参与治理的能力[9]。为了克服传统行政规制的种种弊端，公私合作逐渐成为政府提供公共产品与公共服务的重要手段。政府与社会资本通过合同结成稳定的契约关系，政府通过合同规定了社会资本应提供的服务类型与标准，合同各方在规定时间内都必须完成约定的义务，包括在预算范围内完成服务的项目，由此可以大大提高效率。我国可以通过建立公私合作的生态补偿机制，激励私方当事人和非政府组织参与野生动物栖息地生物多样性保护的集体行动。根据IUCN（世界自然保护联盟）保护地定义，获得正式系统内的保护地资格，场地应满足下列条件：①生物多样性和自然保育的重要目标，以及重要保育目标兼容的额外目标；②作为保护地体系的规定目标的充分的高生物多样性价值（物种、生态系统、基因或其组合）；③明确界定和在法律上承认采取保育行动的原住民、当地社区或私人实体有关财产和资源的权利；④法律上可执行的长期保护承诺；⑤符合真实保护地体系适用的保护地管理分类[10]。可见，合作与承诺为生物多样性保护和人类生计提供“双赢”解决方案的经济手段越来越受到政府生态保护部门的推崇。目前，我国一些地区开始了野生动物栖息地生态补偿公私合作的试点工作。例如，福建省南平林改进展较好的顺昌县积极推进“森林生态银行”建设，创新了政府主导、社会主体参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现模式。

2.促进生态移民增加收入

为了保护特定野生动物的栖息地，保障生物多样性的充分供给，政府需要进行生态移民，这意味着政府要征收传统农业区的土地。生态移民的最终目的是搬离野生动物栖息地以此杜绝人类活动对自然保护地的任何破坏。对因野生动物栖息地土地征收而受影响的生态移民，政府应当提供以下实物和经济帮助：一是确保移民能在安置土地的权利、更好的居住条件、安置点附近有就业和生产条件、移民能在经济和社会方面更好地融入安置社区，并且安置社区也能享受项目带来的效益。应当确立生态移民的农地发展权，建立生态移民对原有土地上获得的生态利益享有收益分配机制，将农地转变为生态用地的处分权和获得土地增值的收益权。二是过渡期的支持和帮助，例如：土地开发、信贷、培训、就业等旅游景区牵引扶贫模式有利于加大招商引资力度，吸引大企业、大公司投资生态旅游开发，通过补偿国家公园内或周边社区失去的机会，并根据资源和景观的使用情况向特许经营实体收取补偿资金，平衡保护和发展。三是建设必要的基础设施和社区服务设施。地方政府要加大资金投入，将前期补偿补助与后期扶持机制相结合，从生态保护和因此而获得的生态利益的收益中提取部分资金，用于生态移民后期扶持和发展资金来源，同时，也要鼓励社会捐助和企业对口帮扶。四是生态移民可以将获得的财政补贴资金，拥有的土地、森林等集体资产等，以资产形式入股公司、合作社等经营性组织，使生态移民能够成为股东，以增加其财产性收入。建立市场化的生态移民成本收益机制，组建专业性的生态移民公司或者项目法人，尤其承担生态移民安置补偿的成本，并有权获取生态移民建立的生态保护区域所产生的收益，生态移民以实物或现金直接入股进入公司作为股东，实行股东、股值年分红制。通过这种方式，生态移民可以得到稳定、可观的收入，从而实现脱贫致富的目标。

（二）拓宽生态补偿融资渠道

野生动物栖息地生物多样性补偿的金融解决方案是利用金融、财政、经济等工具和策略来实现保护生物多样性目标。为了应对野生动物栖息地生态补偿资金来源单一的难题，融资解决方案包括一系列变革性行动：在预算中适当列入生物多样性支出；通过消除生物多样性功能的重叠，实现成本效益预算的执行；消除继续或加剧生物多样性资源耗散的支出。

1.健全财政转移支付制度

一方面，在国家层面，财政部门提供必要的资金支持，采取相关措施促进珍贵物种的成长。国家公园作为重要的野生动物栖息地，应当实行分级补偿制度。按照事权划分，应当分别建立国家和地方补偿基金。委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。据此，各级财政要按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断加大对野生动物栖息地生物多样性保护的补偿力度。另一方面，应当尽快出台立法建立地方政府间横向财政转移支付制度。由于位于中西部地区的野生动物栖息地一直为东部地区提供了廉价优质的生态环境和自然资源，东部地区作为生物多样性保护的受益地区应该建立横向转移支付制度，以生态产品价值导向对中西部野生动物栖息地生物多样性进行补偿。

2.创新绿色金融制度

降低生物多样性和生态系统的服务市场投资风险必须是生物多样性融资机制的一个优先目标，特别是可以通过投资于生物多样性和生态系统服务的资金成本来降低风险。我国应对生物多样性和生态系统服务市场融资模式包括：为生物多样性补偿的初始需求提供担保，支持绿色基础设施、生态系统补偿和生物多样性补偿的试点活动。2020年3月3日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中提出设立国家绿色发展基金，以增强自然保护地资金可持续性。据此，我国可以设立生物多样性保护基金，形成包括地方政府、非政府组织、企业及学术团体等主体的公私合作模式。它的运行旨在动员多元主体提供长期稳定的，支持野生动物栖息地生物多样性保护的资金来源。我国可以借鉴欧盟的做法，按照市场交易规则，将野生动物栖息地生物多样性保护与生态补偿纳入市场体系，涉及生态补偿主体作为独立的市场主体，引入第三方市场主体，采取公共机构与私人部门合作的方式推进生物多样性保护。

（三）建立差异化的生态补偿标准

野生动物栖息地生物多样性补偿计划的有效性取决于谁收到了报酬，以及报酬是否给生态补偿的对象提供了足够的激励。野生动物栖息地生物多样性补偿是附加条件的支付，应当考虑生态系统服务所具有的价值和生态系统服务提供者所具有的约定义务。这种“约定”可以是主体间基于自身需要的约定，也可以是利益相关方在政府引导下的约定。文章认为，可以将生态补偿的对象确定为村民个人，根据野生动物栖息地生态补偿对象提供生态公共产品的贡献及野生动物栖息地提供的生物多样性水平来确定生态补偿标准。例如，《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》第七条规定，生态公益林效益补偿资金必须建立认领签收制度。发放时由补偿对象签收，并将认领签收情况造册登记，存档备查。

野生动物栖息地生物多样性补偿必须遵循科学合理原则，将生态补偿与精准扶贫相结合，根据自然生态指标确立区别化的生态补偿标准。自然生态指标主要包括生物丰度指数、林地覆盖率、草地覆盖率、水域湿地覆盖率、受保护区域面积所占比例。立法应当按照“贡献大者得补偿多”的原则，对野生动物栖息地生态功能越重要、面积越大的县域给予更多的补偿，充分体现责任—权利的对应性。根据我国目前的经济社会发展水平，生态补偿标准可以以生物多样性保护的直接成本为主，同时考虑机会发展成本，确定补偿的数额，并与野生动物栖息地在地社区进行协商谈判确定。