市域社会基层治理法治化研究*——以警务网格化管理为视角

李 璐，刘秋麟

(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)

随着社会治理手段的创新，面对基层工作日新月异的变化，基层治理的重点已落实到社会最基础单元、社会基层治理最后一公里的城乡社区。在城市社区、农村村屯治理中推进网格化服务管理已经成为政府治理和社会自我调节、居民自治的良好选择，这在我国不少地区已经取得了显著的成果。党的十八大以来，党和政府通过不断地推动网格化服务管理工作，深入推进基层治理法治化，坚持和发展新时代“枫桥经验”，力求把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。公安机关作为社会治理的重要力量，面对新的治理格局及治理方式，如何在具体工作中结合公安机关职能，探究推进网格化管理工作、提升公共安全治理能力、依法提升网格化服务管理水平，从而深入推进基层治理法治化，夯实全面依法治国的根基，值得我们加强研究、探讨和实践。

一、网格化服务管理和公安基层治理的内在联系

(一)区域划分上的重合

在城市地区，网格划分的原则复杂，涉及到重点区域治安管理、行政区域管辖、地理布局、管理对象整体性等诸多因素。现实中常以居民区和非居民区为标准，根据人口产业的整体变化而编号设定网格。而农村地区由于产业结构单一，常住居民相对稳定、人口流通性低等原因，采用的是固定区域面积划分方式，以1平方公里为一个网格进行划分与排列。

从实际的基层治理环节来看，多数地方在开展网格化服务管理工作中，均由当地公安机关和社区工作人员共同承担起主要的管理职责。本文以公安机关举例，在基层公安治理中提出了“警格”的概念，并实行“网格+警格”的联动方式，这正是对于公安工作网格化管理的一种探索，此处的警格虽然与社区内部的网格存在一定重合，但无论是区域划分还是工作内容上，都具有一定区别。比如，城市中警格的设置会因为警力限制、城市重点治安区域的不同，而产生一个警格包含多个社区网格、一个网格内可能存在多个警格的情况，二者属于交叉重合的关系。在农村地区，因为采用固定区域面积划分的原因，网格在现实面积上只可能小于警格的划分，属于纵向的重合关系。

(二)基于大数据信息系统的实现

无论是普通的社区网格化管理还是专门的公安工作网格化管理，都需依靠大数据分析功能，从网格的编号排列到网格内人口、卫生防疫、经济、公共安全数据的收集，再到研判决策前的分析过程，都离不开大数据信息系统的支撑。[1]

通过此次疫情我们不难看出，行程扫码这种防控手段的实施，不仅在新冠病毒的防治上取得了良好的成效，同时也因为人口真实流动信息的大量汇总，许多藏匿的犯罪嫌疑人也得以归案。大数据发展为城市智慧治理提供了技术支撑，为公共安全管理的发展指出了方向。公安警务大数据则是公安信息化工作的方向和要点，科技赋能为落实公安工作网格化提供了内在动力。公安机关既是落实该工作的实施者，也是大数据信息系统数据的提供者，通过立体化视频巡查系统、遍布街巷村头的警务工作站、智能交通安防体系等举措，运用“智慧型网格”信息采集，统一研判，这正是依法开展“网格+警格化”管理，提升基层治理能力之根本。

(三)网格化服务管理与基层治理法治化

基层治理法治化，是我国实现全面依法治国，乃至全面建成小康社会的前提。当前，我国社会矛盾呈现出多元化、复杂化的趋势。基层作为整个社会稳定的基础，如何实现基层社会的有序管理，特别是城市社区以及农村村屯的法治化管理，已经成为社区管理发展的中心工作。对此，我们必须使管理活动获得法律的授权，既要在法律法规的认可下推进网格化服务管理工作，又要在开展网格化服务管理工作中积极落实各项行政法规，在提升服务能力的同时，推动网格化工作更具执行力，从而推进基层治理法治化，夯实全面依法治国的根基。

二、当前开展网格化治理工作的现状与问题

(一)网格员职责清单模糊

就绝大多数地区而言，城市网格员设置的体系是较为完善的，已经形成了规范化的招考分配流程，在网格体系发达的地区，甚至设有负责公共事务调解、卫生环境、公共安全联防的专门人员。但在部分地区，依然存在着除社区工作人员外，由公安“独家”承担职能的情况。尽管公安机关可以依法对刑事犯罪、治安违法行为予以相应的处理或者处罚，但面对其他大量的不属于公安机关管辖范围的行政违法行为、甚至民事侵权等行为，公安机关只能告知其向有关部门进行投诉或到法院提起自诉等。人民群众往往因为不懂法而不理解，使矛盾都集中在公安机关的网格员身上。

这些情况的产生，正是因为没有一套专门的法律法规来对网格员具体可从事的职责范围进行规定和授权，也没有解决网格员的职能重合冲突，各单位各自为政，甚至出现发生矛盾统一推给公安的问题；加之，群众对法律法规的不了解，对网格员甚至是网格民警的抗拒、质疑、不信任，致使网格员处于尴尬位置，打击网格员工作积极性，久而久之必定会影响社区网格化管理的推进。

(二)网格员选拔考评机制不完善

不可否认，我国目前仍然是一个重视人情关系的熟人社会，网格管理的人员多为居住在本地甚至本社区的公民，如果筛选考评机制不严，负责各类职能的网格员极易因为亲属、熟人等原因产生提供错误公共安全信息、充当权力掮客的行为，甚至由于复杂的人情关系网络、利益诉求与取得无序，网格员录用成为关系岗、人情岗，从而使网格化落空，不利于社会的长治久安。

(三)网格员法治思维欠缺

网格员须具备专业化的法治思维和管理素养，这是推行社区网格化的必要条件。但当前存在很大一部分网格工作人员的年龄、专业素养、法律意识乃至科技信息化知识储备都难以满足工作需求的情况，这在不发达地区的基层中尤为明显。由于法治思维和法律知识的欠缺，使得他们在开展工作的过程中不能够掌握好行政执法的限度和边界，从而降低了网格化管理的行政效能和基层治理的法治化水平。

(四)多方数据平台缺少联动机制

以公安为例：实践中网格员参与警务工作常常会受制于警务信息保密要求的限制，为了保证案件的顺利办理、侦破，受案民警基于保密原则，很少、甚至不能和社区中的网格员进行深入沟通，网格员的问题询问也接收不到民警的及时回馈，久而久之就造成了社区网格员和民警在协调配合上的冲突，网格员工作积极性下降、民警无法及时掌握网格内各项警务工作开展情况。

从公共安全事务的网格化管理的常态化、持续化要求上看，其内在需要一种稳定的、长效的、积累的过程，但在实行网格化管理的同时，依然伴有临时性突击警务活动的开展，这在很大程度上扰乱了警务网格工作的稳定性和节奏。各社区网格员、警务辅助人员、网格负责民警等为了应对各类活动的开展和检查的到来，会产生应付心理，进而转变为形式主义，使公安网格工作落空。

究其根本原因，是因为各单位网格数据平台难以及时地获取有效信息，各部门、层级间的数据壁垒严重，缺乏数据共享渠道和分级评定机制，在实践中缺少联动，常会产生“孤岛式”的数据整合，使得网格信息收集终端难以获取足够的样本进行分析活动，难以发挥数据平台的作用。

三、对策建议

(一)明确主体责任、提高治理水平

地方人民政府作为城市的管理者，在推行社区网格管理模式时，必须要明确管理的主体。[2]其中最重要的是，就是依法界定主体资格，特别是网格执法人员的法律地位和执法权限问题，只有厘清法律资格才能使网格工作人员在实际的工作中能够有据可依，确保各种管理活动都能够顺利开展。此外，社区网格化管理是社区管理的一种新型模式，原有的法律规范在应对目前的管理需求方面可能存在漏洞和缺陷，因此在实践工作中，人民政府应当在不违背上位法的前提下，依法制定有关规章，尽力弥补漏洞和缺陷，地方人大应遵循立法程序及时进行相应的立法，为社会基层治理提供法治保障。[3]对于规范公安网格化管理工作，可采用《警察法》法律解释的模式对职能进行细化，在厘清民警职责的同时，为公安网格建设提供法律保障。

公安治理视角下的社区(乡镇)网格建设，以黑龙江省佳木斯市公安局网格化管理工作为例，通过对社区网格进行重新调整，建立城乡警务网格化试点，以“警格+网格”“网络警务+智慧安防”的融合模式，探索建立警务网格化管理“四长四员”制度，在划定好基层民警的责任网格、责任警格时，分别细化“四长四员”职责划分，建立权力职责清单，用以明确各层级参与者的具体职责，建立事有专人、人有专责、上下贯通、权责明确的基层治理新模式，有力推进网格信息化、精细化、法治化建设，实现“有效治理”向“长效治理”的转变。

在此基础之上，公安机关网格民警作为社区网格中的业务领导者，其具体职责可以由相关部门协同，采用公安带头，市场监督等其他部门融入的模式开展网格化管理服务工作，公安网格员履行依法维护治安稳定、走访收集人口信息、了解舆情民意的职责。各单位、各部门网格员能以一种接地气的方式，走入群众当中，开展群众工作，依法提升网格服务管理的工作水平。

(二)完善选拔考评、稳定人才保障

治国经邦，人才为急。在采取招考聘任方式选拔优秀网格员的同时，可以通过提高工资收入待遇、完善基础设施建设、优化政治生态的方式鼓励和吸引更多的年轻人、志愿者投身于公共管理建设，使网格员发挥更大的作用。在警务实践中可根据不同网格地区的驻村辅警与公安网格员人数配比进行调整，避免因职能重合带来的人力资源浪费。同时加强对网格员的考察和监督，定期对网格员进行培训，特别是法治培训，提升网格员的工作和业务辅助技能，把各类不适宜网格工作的人员及时剔除出队伍，为深入推进基层治理法治化提供稳定的组织和人才保障。[4]

(三)提升执法能力、加强法治宣传

公正是法治的生命线。有执法资格的网格员(如网格民警等)在社区内进行执法活动时要始终坚持严格规范公正文明执法。通过业余时间自学、统一组织培训、以案释法等方式提升网格员的法律素质、提升执法人员的执法能力，坚决做到执法规范化、法治化。无论是公安网格民警，还是其他具有行政处罚权的政府部门工作人员，在从事网格化服务管理工作中，查处违法行为、犯罪案件时，都要坚持以事实为根据、以法律为准绳，坚持实体正义与程序正义相统一。公安机关网格工作人员在办理治安案件时，要严格按照《治安管理处罚法》等有关公安业务的法律规定，[5]对每一起案件的办理、每一名违法行为人的行政处罚，均要做到政治效果、法律效果与社会效果有机统一；其他行政执法部门也要严格执行《行政处罚法》和涉及到本部门执法的有关法律法规的规定，让人民群众真切地感受到公平正义，让人民群众信服和满意。

同时也应当注重网格化服务管理工作的法治宣教活动，开展法治下基层等各类宣传活动，根据普法受众群体的不同，制定相应的宣传计划，从而提升人民群众的法治意识。在社区内落实“谁执法谁普法”的普法责任制和考核评估机制，最大限度地争取广大人民群众对依法开展网格化服务管理工作的支持。

(四)采取逆向数据收集方式

逆向数据收集是与智能数据系统被动获取信息相对的概念，是在农村公安工作网格化中主动获取信息的方式。不同于传统的走访式人口信息收集，逆向数据收集采用的是“移动信息收集终端”+“主动扫码”+“电子数据实时上传”的信息化模式。

以新冠病毒疫情期间的大数据行程卡扫码为例，流动人员进入公共场所时的扫码是自身的主动行为，对于数据信息系统而言，数据来源于他人的自主提供，获取方式显然是被动的。但为了适应农村地区网格内老年人和留守儿童较多，没有、不会使用智能手机的现实状况，农村地区可以采用网格员“1+1”走访到户的方式，即第一次走访到户时统计不能使用智能手机的老人和儿童，第二次走访到户时向前次目标人群发放根据其身份信息制作的二维码胸牌。该二维码胸牌在出行、进入公共场所，以及外来入村人员入村时由相关工作人员使用手机终端或移动电子识别终端进行主动扫码，从而达到实时上传数据、掌握农村地区人口动向的目的。这种根据不同群体分别制定策略的方式，满足了整体人群大数据覆盖的全面性，助老年人跨越智能鸿沟，为农村老年人出行、留守儿童治安管理、农村治安和刑事案件的防治提供了有效路径。笔者以为，大数据行程卡和逆向数据收集应形成长效化的机制，尤其是对于治安事件频发的地区，更应通过此种手段进行常态化的人口流动监控，从而达到提高警务执法能力、进而预防犯罪的目的。

(五)注重网络共建、畅通资源共享

网格化服务管理工作涉及社会治理领域的多个部门，要注重党组织建设，坚持将党的组织建在网格、党建服务嵌入网格，实现党的组织和工作全覆盖、无遗漏。

此外，还应注重强化网格内部不同层级间的人员沟通。各级政府机关应当通过依法制定相应的规章制度来加强网格负责人和网格员的日常联系，通过开展定期的相互交流和培训来消解有关政府工作人员和网格员之间的配合矛盾，加强网格员的工作积极性，从而使有关政府工作人员能够实时掌握网格工作的进展；[6]搭建一套从中央到地方的数据共享平台，从城市到农村实现多级政府间的数据共享，做到一格收集数据，全范围共享，使网格与网格间破除数据壁垒，遏止个别单位为了部门利益所进行的数据垄断行为；作为政府自身，应当做机关数据共享交流的主要牵头人，积极引领好各部门间数据资源的交互，为网格化信息平台的搭建提供政策支持和资金技术扶持。

四、结语

提升网格化服务管理水平、深入推进基层治理法治化，是坚持在法治轨道上推进国家、政府治理体系和治理能力现代化，深入推进全面依法治国的应有之义、必然之举，必须始终坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，不断完善各项管理机制，补短板、堵漏洞、强弱项，激发治理效能、彰显制度优势，为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实基础。