市域社会治理现代化的法治思维与法治路径*

曲亚囡，李雪妍

(大连海洋大学 海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023)

我国于2018年首次提出“市域社会治理现代化”概念，强调加速市域社会治理现代化，是实现国家治理目标的必然要求，并从理念、体系、能力三个方面为今后我国市域社会治理指明了发展方向，明确市域社会治理现代化的目标需求。在此背景下，积极推动市域社会治理现代化，加强开展市域社会治理现代化的法治体系建设，为市域社会治理现代化的落实提供有效的法治支撑，从而实现治理体系的现代化。

一、市域社会治理现代化的法治内涵要素

(一)市域社会治理现代化的法治内涵

市域社会治理作为国家治理的内容之一，其法治化发展同时也是促进国家治理现代化的重要部分，对于法治国家的构建起着不可或缺的作用。市域社会治理现代化的法治手段，包括由代表众多人民群众根本利益的相关组织或个体，基于维护城市秩序、保障广大人民群众的基本权利和合法权益、实现人民城市人民管的目的，通过行政、法律、经济、技术等方式，借助政府、市场、社会之间的联系，使充分体现人民群众意志的法律法规，在城市管理的立法、执法、守法等方面得到普遍贯彻与施行。[1]14探讨其内涵，大致表现在以下两个方面：其一，市域社会治理。市域作为我国行政体系中的中间层集，是落实顶层设计的中坚力量和推进基层治理的前沿力量。[2]16所谓“市域社会治理”，即以大城市为对象，运用经济、政治、法律等手段，依据城市发展的实际情况，利用政府机构、社会性组织、公民等主体之间的良性互动，对其进行管理。这种管理，覆盖了城市发展的方方面面，从城市整体的发展规划，到具体的市容市貌、环境问题，都包括在其中。其二，法治化。通过中西方国家发展的长期历史经验得知，法治是治国理政的最优途径，在国家的治理中，法治的重要性也越来越突出。我国在建设社会主义法治国家的进程中，宪法将依法治国作为治国理政的基本方略予以明确。法治将社会主体的治理行为限定在法律制度的框架下进行，既为其行为提供依据，又对其行为予以规制。

(二)市域社会治理现代化的法治要求

市域社会治理现代化的法治内涵是市域社会治理现代化进程中不可忽视的内容，其不仅是实现市域社会治理现代化的关键途径，更体现了市域社会治理现代化的内涵要求与发展要素。

1.市域社会治理现代化要求具有法治思维

党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化成人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人们对于自身拥有何种权利的认知在慢慢得到强化，愈发看重法治对于权利的保障作用。人们对于法律的需求，更加注重其质量问题，以及能否真正有效解决实际矛盾。人民群众基于此需求，积极参与到地方甚至国家层面的立法当中，表达自己对于立法的意见建议，使法律的内容更加符合人民群众的呼声。同时，人民群众对于地方政府行使行政权力开展执法活动的行为，既追求效率，又注重是否符合法律程序和范围，要求政事公开，利用知情权对政府的执法行为开展监督。在司法方面，市域社会治理法治化更加追求司法公正、公开，杜绝冤假错案的发生，保护公民合法权益。这就要求在市域社会治理法治化过程中，既要在立法中贯彻法治理念，更要在执法、司法和守法环节中都注重法治思维的指引作用。

2.市域社会治理现代化要求具有完善的法治体系

自古以来，中国就重视法律法规在国家治理中的作用。中华人民共和国的成立，使得法治开始有了民主特性。改革开放后，党和国家对于法治有了更深刻的认识，法治建设开始走向成熟。党的十九大报告中提出成立中央全面依法治国领导小组，强化对法治中国建设进行统一领导。在全面依法治国基本方略的指导下，法治在国家治理中的重要性更加突出。“中国共产党通过自己的执政实践得出了法治的结论，必须依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”[3]9市域社会治理现代化要求具有完善的市域法律法规体系、公正的市域法治实施体系、规范的市域法治监督体系和服务型市域法治保障体系。

3.市域社会治理现代化要求具有依法治理能力

党的十八届三中全会提出“社会治理”这一理念，不仅突出说明了政府、公民、社会组织作为治理主体在社会治理过程中应该发挥的作用，同时也重视法治在治理过程中所起到的对治理主体的保障作用。市域社会治理法治化在社会治理过程中，为治理的其他方面提供法律依据、划分职责、规范行为程序。社会治理涉及多元主体，面对复杂的社会情况，要想实现治理结果的公平正义，需要有严格的法律对执法、司法行为进行规范，提高治理效率；同时，社会治理现代化坚持人民利益至上，需要依靠法治化路径对权利和自由的范围进行法律上的确认，保障其顺利实现。所以，市域社会治理现代化对治理能力、治理方法、治理措施等内容都有着更严苛的标准。

二、市域社会治理现代化的法治问题

在依法治国基本方略的指导下，我国市域社会治理现代化进程取得了一定程度的进步，但面对传统的法治治理模式以及根深蒂固的传统法治治理理念，社会治理的矛盾和问题日益凸显，极大地影响了市域社会治理的现代化进程。

(一)市域社会治理现代化的法治思维亟待转变

在市域社会发展和治理实践中，虽然总体上呈现进步的趋势，但在法治建设的过程中，受到传统社会观念的影响，仍存在不平衡的现象。党的十八届四中全会提出的“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”十六字方针，从立法、执法、司法和守法四个角度建构当代法治社会，意味着法治社会的构建过程不能脱离法治理念的指引。

法治理念的推行，首要条件即贯彻新时代中国特色社会主义的指导思想，坚持走中国特色社会主义法治化道路不动摇。现代法治的基本价值包括公平正义、保障人权、和谐共存等内容，也体现了政府和个人的双向权利和义务。因此，对政府、行政主体的公权力行为予以法律确认和规制的同时，对公民的私权利行为也要予以法律确认和规范，既保证公权力的合理合法行使，又保障公民基本权利的实现。从政府机构角度分析，由于受到我国传统的“官本位”理念的影响，计划经济时代政府全能全管的集体本位的权利思想仍没有完全改变。[4]95人们面对权力更多的是敬畏、服从，在权力和法律发生冲突时，习惯于信权力而不选择信法律，导致经常出现权力在社会治理过程中的行使突破法律的限制，对法治化进程造成破坏。因此，在公民个体权利义务观念尚未完全成熟之前，集体本位观念会对其产生强烈冲击，更易导致法治化进程发展缓慢，成为个人拒绝承担行为责任的原因之一。从个人角度分析，在群众法律意识不断进步的今天，公民的法治理念呈现“利己”趋势。具体而言，即对个人权利的认知日益深化，而忽略本身需要承担的义务规定。在面对利益冲突时，更趋向于做出对自己有利的选择，以个人为本位。

无论是从政府角度还是个人角度而言，如若治理的法治思维不进步，没有法治观念和法治意识，社会治理的法治化进程将难以推进。

(二)市域社会治理现代化的法治体系有待完善

市域社会治理中存在一个核心议题，即对内增强凝聚力、对外增强竞争力。[5]201在依法治国、全面深化改革的时代背景下，凝聚力和竞争力的增强都离不开完善的市域社会治理现代化法治体系的构建。这就需要从法律规范的制定、法律实施、法治监督到法治保障每个步骤的高效密切运行。

第一，在法律规范制定上，很多城市尚没有完善的市域社会治理法律规范体系，关于市域社会治理的规定较为分散，尚未构建出完善的系统性治理制度体系。在市域社会治理进程中，明确的法律规范是实现治理法治化的前提。法律制度的欠规范化，将直接影响法治的实施，进而影响到法治监督和法治保障。

第二，在法治实施上，决策机制、治理主体、评判标准、治理手段、裁判标准等方面仍有待进一步完善。针对不断变化发展的市域社会治理环境，法律制度的更新将直接影响法治实施的效果。在新的规范性文件颁布之后，如果不能尽快制定政策予以落实，法律将形同虚设。

第三，在法治监督上，对权力进行的监督和制约力度仍有所欠缺，严谨的法治监督体系尚未形成，投诉行政机关不作为或者乱作为的现象仍不在少数，公权力的行使仍需要监督机制予以制约。

第四，在法治保障上，尚未构建出全方面、多层级、多领域的法治保障体系。法治保障的根本是为了服务人民，落实人民群众的利益。良法固然是善治的前提，如若不能正确实施，又得不到有效监督，必然损害人民群众的利益，使得群众利益得不到有效保障。内核式层次的保障远远不足以实现市域社会治理的法治化，还需要在外延式保障即制度保障和人才保障等方面共同形成完善的法治保障体系。

(三)市域社会治理现代化的法治能力有待提升

政府是市域社会治理的关键主体，其治理水平的高低对市域社会治理的法治化程度有着较大的作用表现。在现实情况中，由于缺少对政府机构治理能力的标准化指导，往往造成政府治理水平的不足。

1.政府权力划分有待明确

政府权力职责分配的不合理，直接致使政府部门间权力责任划分出现重叠、不合理的现象。主要表现在两个层面上：一方面，在上下级关系的部门之间，权力的划分不明确，极易导致上下级在某些事项上相互推诿的现象；另一方面，在同级的部门之间，权力划分不明确，造成一些社会问题悬而未决、无人负责，形成政务空白领域，或者权力发生重叠，造成政务资源浪费，降低政府工作效率。

2.执法方式有待变革

在实际执法过程中，往往存在执法难或者暴力执法的情况，执法标准不统一、执法不严、执法不人性化等情况都时有发生。传统的执法方式执法成本高、执法效率低，缺乏标准化和科学化。主动创新执法方式，始终以人民群众的需求和利益为工作的出发点，才能够强化执法行动的公信力，获得群众高度配合和认可的执法方式才会提升执法效率。

3.执法效率有待提高

市域社会治理的特点之一是涉及的主体与对象多，因此需要系统治理、统筹全局、整体发力。[5]201在体制中，仍有一部分基层干部存在传统思想观念，不主动利用法治思维、法治手段分析和解决困难，不善于听取采纳法律学者的建议，政府做出的决策有时依据直觉经验，缺少事实和法律依据，对公众没有说服力，政府的公信力也受到影响。

三、市域社会治理现代化的法治路径

市域社会治理现代化要求以法治手段将法治思维、法治体系、执法能力提高到一个前所未有的高度。

(一)积极转变市域社会治理现代化的法治思维

中国特色社会主义的发展之路通过不断的摸索，在法治建设领域找到了契合我国国情的成长路径，构建了具有中国特色的法治理论体系，为建构中国特色社会主义的法治体系奠定了思想基础。

在中国特色社会主义法治理念的指引下，在市域范围内，也要发展具有地方特色的法治理念。立足于市域社会治理法治化进程的实际情况，树立正确的法治思维，需要意识到，实现法治不仅要依靠党和政府的推动和努力，还要依靠全社会各主体自觉的主观能动性。[4]96

实现市域社会治理主体之间的良性互动，重点要提高公民、社会组织参与市域社会治理工作的积极性。要在市域范围内加强法治宣传教育，定期开展法律培训，提升公民的法治素质，让公民充分意识到履行义务的关键性，坚持权利与义务的统一，自觉遵守法律规范；同时要培育法律面前人人平等的理念，任何人在法律面前都不存在特殊待遇，要遵循程序办事，这样既维护了社会法治秩序，同时也提高了公民的市域社会治理参与度。

(二)逐渐完善市域社会治理现代化的法治体系

市域社会治理的法治化需要在法律规范的制定、法治实施、法治监督和法治保障各个方向都生成体系化理论，最终构成相对完善的市域社会治理法治化体系。

1.法律规范制定上体现有法可依

完善的法律制度作为社会行为的依据，就要做到“有法可依”。面对逐渐复杂的社会治理难题，要及时开展法律制度调整更新工作。要加强地方立法，针对治理过程中的问题，有针对性地进行立法解决，丰富法律内容，为市域社会治理法治化提供支撑和保障。同时，政府要积极指导社会组织的工作，促进活动规则的制定和完善，规范政府、公民以及社会组织的行为，以形成完整的市域社会治理的规范体系，在法治理念的指导下保障市域社会治理有序和规范地进行。

2.法治实施上体现公平正义

法治实施是中国特色社会主义法治体系建设的重要环节，要在党的统一领导下，以促进社会公平正义为目标，增强人民群众的公正感、安全感、信任感、参与感、认同感和归属感，让人民群众在实践中能够真正获得公平正义。对于政府，要对其权力职责明确划分，对其他主体的行为起到指导作用；针对公民，要完善基层群众自治制度，保障基层民主协商制度、公民监督制度、公共事务管理、公益事业等事务的顺利进行，[5]204提升公民的市域社会治理参与积极性。与此同时，强化公民对政府主体行为的监督作用，规范其实施的治理行为；深化政府对呈分散性存在的社会组织开展统一管理，构建社会组织的评价系统，对社会组织实施的行为进行评估和监督，充分发挥社会组织在市域社会治理中的重要作用。要不断加强治理主体间的关系，调动各主体参加到市域社会治理工作中的积极性，构建协同的市域社会治理体系，从而起到弥补单一治理主体弱势的作用。通过良法善治，让各主体之间形成治理共同体，为法治社会建设打下坚实的基础。

3.法治监督上体现上下贯通

政府权力的施行并不是随心所欲，需要建立专门的机制对其行为进行监督。缺少专门的政府权力监督机制、缺乏明确合理的监督管理制度，会导致政府在社会治理法治化进程中对行政权的行使缺少制约，行政机关的职能在无限扩张，易发生腐败等行为。

在市域社会治理法治化进程中，为了防止政府超越职权、不作为、乱作为的现象发生，需要对政府的权力行使展开必要的监督，形成完善的权力监督机制。主要从两个层面进行。一是强化外部监督，即强化党政部门、国家权力机关、司法机关、社会舆论以及人民群众的监督。首先，要增强党和各级人大对政府权力行使的监督，地方人民代表大会对政府的执法行为进行的监督有着较高的权威性。其次，要强化司法部门，尤其是法院部门对政府权力的监督。优化行政诉讼程序，拓宽行政诉讼受案范围广度，在审理行政案件过程中，既要监督政府的行政行为，也要保障公民的合法权益。最后，要加强社会舆论和群众的监督，增加公众的政治参与度，将政府行使权力的行为完全展现在“阳光”之下，开展“阳光执法”，增加政府公信力。二是增强内部监督，主要是完善政府内部监督机制，利用内部监督规范公务人员的行为，以提高政府行政执法的水平。

4.法治保障上体现以人为本

法治保障体系在推进市域社会治理法治化进程中起到支持作用,重点包含公共法律服务体系、法治人才培养体系以及法治宣传教育体系。[6]市域社会治理法治保障体系应当体现以人为本，即运用法治手段化解社会矛盾、保障人民安居乐业，在政治、经济、文化、财政、安全等方方面面提供法律服务。法治保障体系建设要求全面贯彻法治理念，加强公共法律服务供给，加强司法保障，严格限制执法人员准入门槛，展现出便民利民的制度优势，使人民群众获得更大的自由和发展空间。

此外，政府职能的行使，离不开其中的工作人员，工作人员的水平直接影响政府市域社会治理法治化进程，因此应当向社会广泛吸收具有法律知识的专业人才，定期对工作人员进行法治教育培训，提高工作人员的法治素质。应对市域社会治理法治化、建设服务型政府的需要，工作人员也要及时转变工作思维，主动学习法律专业知识，提高法治素养，时刻以法律法规、制度规定规范自己的行为，提升工作质量，进而提高政府的公信力，拉近公民与政府的联系，加快市域社会治理法治化的进程。

(三)加快提升市域社会治理现代化的法治能力

市域社会治理法治化能力的提升不仅在于政府的权力分配和责任承担，同时对执法方式和执法效率也提出了较高的要求。

1.明确划分政府权力职责

在中央和地方以及地方各级政府之间，明确进行职责分配，不仅要重视避免权力范围产生重叠而造成行政资源的浪费，同时也要明确责任以规范政府行为。各级政府作为市域社会治理单位，需要自上而下的层级“势能”推动市域社会治理法治化的实现。在政府中形成“有权必有责”的局面，防止政府权力的无限扩大。创设科学的政府决策形成体制，规范政府决策程序，对政府的决策权进行必要的限制，其一避免政府在决策过程中因权力过大而做出不合理甚至是错误的决策；其二避免政府机关之间相互推卸责任，降低决策效率。

2.积极创新执法方式

传统的执法方式是分散执法、运动式执法和高权执法，分散执法容易导致多头执法、多层执法的现象；运动式执法易增加执法成本，造成执法标准格式化；高权执法则表现为命令服从，易于造成行政相对人的正当权益受到侵害。因此，应当运用法治思维转换执法理念，创新执法方式，让执法方式向综合执法、常态化执法和民主化执法转化。[7]26目前，很多城市开始试点进行执法方式的创新，例如，建立“城管执法进小区”和失信联合惩戒工作机制，将互联网与大数据整合，实行线上和线下并行，打造新型管理模式。执法方式的创新，更加充分表达了人民的诉求，促使政府向服务型政府转变，促进社会治理水平的不断提升。

3.努力提高执法效率

市域社会治理的执法效率直接影响了治理结果，执法效率的高低不仅和执法人员自身水平以及执法方式有关，并且还受很多因素的影响，例如，激励机制、评价机制、考核机制等。可以将群众对社会治理的满意度纳入社会治理目标中，通过各项治理机制的构建和实施促进执法效率的提升。

四、结语

市域社会治理现代化的法治内涵作为依法治国方略中不可忽视的关键内容，是实现我国社会治理现代化的基础。要想在法治化的道路上取得成功，需要我们不断总结治理经验，应对城市发展的新趋势带来的困难。在坚定市域社会治理现代化道路方向不动摇的基础上，建构政府、公民、社会组织等多元化主体组成的法治治理格局，面对发展进程中的问题，善于用法治思维完善市域社会治理的法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系，进而提升法治能力，促使市域社会治理现代化目标早日实现。