依法治国和依规治党有机统一的多维逻辑探析*

晋国群

(浙江经济职业技术学院 马克思主义学院，浙江 杭州 310018)

习近平总书记在党的十九大创造性地提出依法治国和依规治党有机统一的命题。这一重要论述是党中央从国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，以统揽“四个全面”“四个伟大”之战略思维，将马克思主义基本原理和现阶段党的建设、法治实践相结合的产物，体现了历史、理论、实践和价值四维逻辑的高度统一。

一、历史之续：对党和国家治理现代化的历史接续

历史和现实使我们党深刻认识到，党和国家治理事关长期执政和长治久安。没有党坚强有力的领导，国家必然缺精少魂、缺乏凝聚力、任人践踏、四分五裂，一事无成。“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”[1]从历史发展脉络看，中国共产党对依法治国和依规治党有机统一的探索大致经历了三个阶段：

1.十一届三中全会以前党规国法曲折创建时期：由“革命思维”转向“政策思维”。党内法规与中国共产党相伴相生，比新中国的国家法律时间更为长久，一定意义上，中国共产党一大通过的党纲是最早的党内法规。依规治党缘于抗战时期，这一时期党内法规在一定程度上代替行使国法的职能。毛泽东最先提出并且两次使用“党内法规”概念。1938年，毛泽东在六届六中全会上针对张国焘等人破坏党的纪律行为，提出“四个服从”，同时指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[2]毛泽东同志在党的纪律表述中借鉴了“法律”用语以增加党纪的严肃严厉性。1955年，鉴于高岗饶漱石事件，毛泽东指出：“各种正确的政策、正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持，打成一片。”[3]为了保障党的生命力和战斗力，必须严肃党纪，尤其是对党内高级别领导干部，更应该使用更加刚性的制度、规范化的手段对其权力加以约束。毛泽东先后两次使用“党内法规”之概念，意在以党规限制领导干部权力，实现由“革命性思维向行为规范化转变”[4]，这也奠定了依规治党的基础。

新中国成立以后，中国共产党从革命党转变为执政党，中央根据社会主义改造和现代化建设实际，出台了数量颇多的党内法规和国家法律。尤其是1954年《宪法》的制定，较快地打下了社会主义法制建设基础。之后一段时间因为中国共产党在指导思想上产生了偏差，出现“左”的错误，特别是在文革十年内乱中，党内法规和国家法律均遭到严重破坏，致使党和人民蒙受巨大损失。

早期党的建设和国家治理经历了艰辛曲折的初步探索，革命时期党内法规和国家法律主要服务于革命战争，虽然经历了由“革命思维”到“政策思维”的转变，但总体上没有走出“人治”模式。

2.十一届三中全会至十八大党规国法重建完善时期：从单一规范转向法律法规体系化。党的十一届三中全会做出改革开放的重大抉择，将党和国家建设扭转到正常轨道上来，党内法规和国家法律也进入重建与系统完善时期。中国共产党比以往任何时期都重视法制建设，不仅党规国法的数量大幅增加，而且规范化和体系化程度也大大加强。第一，法律规范逐渐丰富，从“人治”不断走向“法制”。1978年，邓小平深刻总结民主法治建设的成功经验和惨痛教训时明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法也就很难保障。”[5]邓小平同志第一次深刻阐释党规与国法的关系，将党规党法放到突出地位，将社会主义法制提到前所未有的高度。1980年，党的文件《关于党内政治生活的若干准则》首次明确提出了“党内法规”之概念。1990年，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第一次明确了“党内法规”之含义。为了适应改革开放对法制建设的要求，1988年和1993年两次颁布宪法修正案。一批涉外经济立法先行，同时民商、刑事和行政等法律逐渐完善，社会主义法律体系初步建立，社会主义法制建设开启了新航程。第二，法律体系形成，从“法制”不断走向“法治”。党的十五大正式提出了依法治国的基本方略，“法治”之理念逐渐深入人心。2011年，以“宪法为统领、各类法律为主干”的中国特色社会主义法律体系基本形成。与国家法律体系的发展建设相比，党内法规体系的建设较为缓慢。2006年，党的十六届六中全会对加强党内法规制度体系建设首次提出了要求。2011年,针对“加强党内法规制度体系建设”，胡锦涛做出了明确指示。随着2013年《中国共产党党内法规制定条例》的颁布，党内法规建设步入了更加规范化的发展阶段。

实践证明，党内法规的规范发展，国家法律体系的恢复重建，党规国法由“单一规范”转向“法律体系”，提高了党的执政能力，提升了执政水平，打开了社会主义事业发展的新局面。

3.十八大以来党规国法全面发展时期：从法律法规各成体系转向有机统一。十八大以来，党中央对法治推崇和重视。在法治中国建设的宏观视域中，党内法规迅速成为一个法治“热词”。[6]这一时期党内法规建设更加体系化、规范化和科学化，党内法规和国家法律进入了全面发展与繁荣时期。党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定，提出依法治国、依规治党的要求，将“党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系。党的十八届五中全会指明党依法执政的同时必须依规治党、注重党内法规同国家法律之间的衔接和协调。习近平指出“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[7]与此同时，相关国家法律及党内法规对党规国法的衔接统一问题不断做出回应，党规国法冲突重复等不衔接现象得以消弭，党内法规备案审查与国家法律备案审查的衔接联动机制逐渐建立。党内法规和国家法律逐渐从“各成体系、单一发展”转向“统筹一体、有机统一”，从法治不断走向法治现代化。

综上，中国共产党对依法治国和依规治党有机统一进行了艰苦卓绝的探索，历经早期曲折摸索、恢复重建、创新发展等三个阶段，完成了由“革命思维到行为规范化”“单一规范到体系化”“各成体系到有机统一”三次伟大转向，体现了中国共产承前启后、继往开来为子孙后代谋划长治久安的历史担当与历史自觉。

二、理论之思：对“善治善政”之现代治理的守正创新

法治思维和法治能力是现代治理的首要思维和核心能力。依法治国以依法执政为核心，依法执政，关键在于依宪执政。依规治党展示了对现代法治力量的充分释放，要求以法治思维提高管党治党的制度化、规范化和科学化水平。依法治国和依规治党有机统一是基于权力来源、内在机理、外部逻辑一致性的精准判断；是有效提升现代治理效能的守正创新，凸显了治理现代化的中国特色和优势。

1.基于权力来源一致性的思考。中国特色社会主义最大优势和最本质特征在于党的领导，中国特色社会主义法治之魂亦体现为党的领导。依法治国与依规治党相统一能够充分保障党从制度和规范的高度发挥核心领导作用。第一，党的领导使依法治国获得自身的正当性。党的领导和依法治国二者有机统一，不能割裂，且任何一方都不可偏废。党的领导务必依靠法治，法治建设必须坚持党的领导。党提岀依法治国并将其上升为治理国家的基本方略，不是就法治论法治，是将依法治国置于党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一[8]的社会主义民主政治框架之下。依法治国本身就内嵌了党的领导之要求，党的领导是法治中国建设的根本要求，党的领导是全面推进依法治国、人民当家做主的根本保证，坚持党的领导使依法治国获得了正当性基础。第二，党的领导使依规治党具有“外溢效应”。推进依规治党，必须以坚持党的全面领导为根本宗旨。依规治党既和党的特殊地位相关，又与普遍的法治理念相连。从提出的动机来看，依规治党内含了依法治国和依规治党两个方面的含义，依规治党不仅仅是依法治国的手段，其本身构成了依法治国的内在要求。依法治国由党布局和展开，党组织体系内嵌于政府机构以及社会团体的组织架构之中，政党治理能够引领国家治理与社会治理。党在国家政治运行中的领导地位使党内法规具有更强的法属性和功能，具有极强的约束力、高效刚性的执行力等特征。以上这些特征决定了党内法规效力也更具有外溢效应，不仅规制党员和党组织，对社会、社团组织的发展和政府的行政都有着极强的塑造力，深刻影响着国家法治的状况和中国法治化的进程。[9]第三，党的领导使党内治理法治化和依法执政形成“法治同心圆”。解决中国问题的关键在党，党强有力的领导是我国法治建设的基本经验之一，为现代化强国建设赋予政治优势、组织优势和制度优势。只有把党管好、治好、建设好，才能把国家治理好，社会风气才能在党风政风的带动下不断好转。依法治国能够为依规治党提供必要的法治精神，建构优良的社会法治生态环境。依规治党使党内有法治思维，进而示范引领国家治理现代化，为现代化强国建设提供组织保障和政治保障。依法治国和依规治党有机统一是党的内在自我约束与外在约束相结合，共同规范约束权力，实现党和国家的双治双赢。

2.基于内在机理一致性的思考。第一，从本质属性看，依规治党与依法治国是同一范畴问题。中国社会主义法治体系不仅包括国法，亦包括党规。国家法侧重于对个人和组织提出共性的底线要求。党内法规在国家法之上进行“二次调整”，对党组织和党员要求更严、标准更高。依规治党是依法执政的核心内涵，是法治延伸到内部治理层面坚硬的“软法”[10]。依规治党使法治实现全方位覆盖，使依法治国真正成为党领导人民治国理政的基本方略。第二，依规治党和依法治国统一于法治品格。首先，二者在实质上体现对法治思维的推崇。“法”从广义上理解是规则、观念和思维，是依规依法和照章办事的法治思维。依法治国和依规治党都必须关照法治精神的弘扬，尊崇权利制约、权责对等、权利保障、程序正当的法治思维。宪法是国家的根本大法，是全面依法治国的根本依据；《党章》是党内的宪法，是一切党规的源头和制度源泉，是依规治党的根本大法。宪法的权威得到尊崇，国家法律才能实现善治，依规治党在国家层面和法律强制力层面才得以实现。党章的权威被重视,党内法规令行禁止，党的领导力、凝聚力和战斗力才能加强。其次，二者在形式上体现“法”的规范性要求[11]。党规国法命名遵循相同规则，制定主体特定、名称特定、规范事项特定、体系框架结构特定、表述方式特定。党规国法表现形式上满足“良法”的品格，用法规体、条款形式表述内容，整体逻辑结构安排高度相似。宏观层面，文本一般包括总则、分则、罚则、附则几个板块。微观层面，根据需要采用编、章、节、条、款、项、目等逻辑层次构成规范化的系统。党规国法都具有系统完备、层次清晰、运行有效体系化特色。以宪法为根本、法律为主干、法规规章等在内的国家法律体系；以党章为根本、准则和条例为主干、规则规定等为枝桠的党内法规体系。党规国法都追求价值形式上良法应有的法治品格。亦即符合一般性、公开性、清晰性、稳定性、无矛盾、不溯及既往、可为人遵守等法治原则。[12]

3.基于外部逻辑一致性的思考。当下国家治理发生了巨大变革，为了顺利推进国家治理体系和能力现代化总目标，执政党需要依靠法治思维和方式来提升其执政权威以承担起长期执政的重任，依法治党、依法执政、依法治国成为必然要求。党规国法植根于社会主义初级阶段的基本国情，统一于“四个全面”战略布局，共同致力于全面推进法治中国建设，推进“五位一体”总体布局，推动国家治理体系和治理能力现代化，实现国家富强、民族复兴、人民幸福的中国梦的宏伟目标。依法治国与依规治党有机统一是在马克思主义学说指导下的理论创新，是科学的现代治理思想同我国现阶段国情相结合的产物。

三、实践之基：新时代反腐倡廉与法治中国建设的深度延伸

习近平一直坚定地信仰和践行马克思主义实践观。依法治国和依规治党有机统一是基于新时代社会主要矛盾发生变化带来法治以及反腐实践变化所作的精准判断，是我们党的制度建设与现代治理理论和我国国家治理体系和治理能力现代化发展战略有机结合的现实选择。[13]

1.“扎紧制度的笼子”的反腐实践。腐败关涉党和国家的生死存亡。防止权力异化，惩治腐败，保持中国共产党的纯洁性和先进性是党心民心所向。十八大以来习近平从党的历史使命出发，以彻底的自我革命精神兑现了反腐倡廉的庄严承诺。习近平强调，“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。”[14]“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”[15]依法治国为党的建设提供良好的环境，能够减少运行成本；依规治党严格规制各级党组织和党员干部的权力，国家依法治国水平相应提高，依法治国和依规治党有机统一将“关键少数”与“最大多数”相结合，将国家一切公共权力尤其是党员领导干部的权力统统关进制度的笼子，真正实现反腐无禁区、全覆盖、零容忍，使反腐败斗争取得压倒性态势并向纵深发展[16]，党和国家的政治生态有了新气象。党的十九届四中全会对“不忘初心，牢记使命”的制度化要求，是推进反腐“三不”机制的重要部署，展示了依法治国和依规治党有机统一的现实抉择。

2.新时代社会主要矛盾发生变化的法治实践。新时代我国社会主要矛盾已经发生变化，人民对美好生活的需求更加强烈，尤其是“非物质”需求，如民主、法治、公平、正义等。尽管我国的法治建设取得了巨大成绩，但距离建成法治国家仍有较大差距，法治化程度的提高需要作持续努力。执法、司法、守法的情况不很理想，法律的权威还没完全确立，领导干部不尊法、不守法、违法的情况并不鲜见。面对群众更高的法治诉求，各级党组织和广大党员干部必须始终牢记法治国家建设目标，成为尊法、守法的模范。通过法治扎紧制度的笼子防止权力异化，并在此基础上凝聚改革发展共识，进而提升党的执政权威。依法治国和依规治党有机统一是保证党长期执政和永葆先进性的长效机制。

四、价值之蕴：以人民为中心的价值旨向

马克思主义政党坚持人民性，这是其独特标志。习近平指出党执政的最大底气来自人民，共和国的坚实根基在于人民，人民是强党兴国的根基所在。以人民为中心是习近平关于依法治国和依规治党有机统一论述的根本立场，从一定意义上讲，依法治国和依规治党都是手段、方式、举措和过程，促进公平，提高效率；保障人民权利、增进人民自由福祉是其永恒的价值追求。

1.依法治国、依规治权为了人民。政党和政权性质的检验基准，在于“为什么人的问题”。中国共产党从诞生之日起，就将党的命运与祖国和民族的命运紧密相连，没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。

习近平始终将人民放在第一位，一切法治建设工作都围绕以人民主体为基本原则，以人民中心为宗旨展开，以人民根本利益为价值依归，以人民幸不幸福为最高追求，以人民满不满意为最高评价。党内法规是全党意志体现，党始终以实现人民根本利益为宗旨，所以在根本上是人民意志的体现；国家法律是人民选举产生的立法机关制定的，是集体决策的产物，是人民的智慧与意愿的载体。宪法和党章在规范要求、内在精神和制定程序上，都是最广大人民群众意志与最根本利益的具体体现。依法治国和依规治党有机统一将一切权力规定在制度和规范的框架之内行使，更好地贯彻执行宪法和党章关于维护和发展人民利益的规定，更好地解决当前当国家发展遇到的主要问题，促进人的全面发展，为人民实现美好生活保驾护航。

2.依法治国、依规治权依靠人民。马克思主义唯物史观强调人民是创新的推动者。习近平强调党的根基、血脉、力量在人民，坚持法治依靠人民。人民既是依法治国的主体力量，又是依法治国和依规治党的监督力量，同时也是受益主体。人民权益依靠法治保障，法治权威依靠人民守护；依法治国和依规治党有机统一必然依靠人民，必须发挥群众的首创精神。以浙江为例，2008年余杭法治指数突出特点是让人民群众参与法治评估，让人民群众评判法治水平；走在全国前列的“新时代枫桥经验”，就是依靠人民群众同向发力提升依法治国和依规治党的能力和水平。

依法治国与依规治党有机统一的落脚点就是维护、发展和实现人民群众的根本利益，让“立党为公，执政为民”的执政理念落地生根，切实做到“法治为民”即立法为民、执法为民、司法为民，提升老百姓的幸福感获得感，也使社会主义法治建设具有广泛深厚的阶级基础和群众基础。

五、结语

中国共产党自成立以来带领人民在不同的历史时期不断取得胜利，根本上因为它是一个与时俱进，勇于创新，自身坚强有力的马克思主义政党。它开辟了与西方国家截然不同的建国、治国到兴国的“中国之治”全新道路，探索了以决策权、执行权、监督权为主体的新型社会主义政治体制。在新的历史起点上以习近平为核心的党中央推进依法治国和依规治党有机统一，着力解决党的领导与党的建设、党内法规与国家法律等若干重大问题，必定会给党的建设和国家治理注入更大的动力，实现党和国家的长治久安。